Этой публикацией мы продолжаем серию материалов, представляющих собой отдельные статьи из сборника «великое возрождение: чему нас научила победа капитализма над коммунизмом», подготовленного А. Ослундом и С. Дянковым по материалам конференции, состоявшейся по их инициативе в Будапеште в мае 2014 года. По-английски сборник уже опубликован, а по-русски целиком выйдет позже в этом году.
(Предыдущие материалы серии: Симеон Дянков, Андерс Ослунд. «Великое возрождение»; Каха Бендукидзе, Михаил Саакашвили.«Великое возрождение: Грузия»; Шарль Виплош «Двадцать пять лет спустя»)
До лета 1989 года я не планировал политической карьеры. Но исторические перемены, происходившие в Польше, заставили меня передумать,и я пошел в политику, вернее, в сферу государственной службы, проработав там с 1989 года до начала 2007-го с небольшими «каникулами» в 1992–1995 годах. На протяжении своей карьеры я занимал следующие должности:
- вице-премьер и министр финансов (сентябрь 1989 — декабрь 1991);
- председатель Унии Свободы, самой крупной партии из выступавших за свободный рынок в Польше (апрель 1995 — декабрь 2000);
- депутат польского парламента (сентябрь 1997 — декабрь 2000);
- вице-премьер и министр финансов (октябрь 1997 — декабрь 2000);
- председатель Национального банка Польши (январь 2001 — январь 2007).
В этой главе я описываю свою деятельность в качестве министра финансов, ответственного за фискальную политику, и вице-премьера, отвечавшего за общую координацию экономических реформ. Я уделяю много внимания этому первому, «романтическому» периоду реформ, во время которого Польша первой из постсоциалистических стран запустила и реализовала программу радикальной стабилизации, — этот период также называют эпохой «чрезвычайных мер».
Я рассказываю также и о другом этапе стабилизации и ускоренных реформ в Польше — с октября 1997 года до конца мая 2000 года, когда я вновь занимал пост вице-премьера и министра финансов, будучи в то же время председателем Унии Свободы. Эти реформы проходили при совершенно других условиях — в «нормальной» политической ситуации. Об этом втором периоде известно меньше, чем о первом, но во многих отношениях он более интересен, представляя ряд разительных контрастов с первым этапом.
Применительно к обоим периодам я рассматриваю три взаимосвязанные темы: содержание политического курса, управленческие аспекты его запуска и реализации и политическую экономию стабилизации и реформ. Я стремлюсь к наивозможной честности при выявлении каких бы то ни было ошибок в тех политических решениях, за которые я отвечал. Под ошибками я имею в виду отклонения в отрицательную сторону от некоторой эмпирически возможной модели. Они могут возникать при планировании реформ или при их реализации и состоять в принятии неверных мер и непринятии верных мер (errors of commission and errors of omission).
Моя интеллектуальная эволюция
До конца весны 1989 года я был уверен, что Советский Союз будет существовать до конца моей жизни, а значит, институциональная система Польши сохранит свои основные черты — такие, как однопартийное правительство и подчиненное положение частного сектора в экономике. С такими же ожиданиями жило и подавляющее большинство польского народа. Однако в 1970-е годы, молодым экономистом, я верил, что можно значительно повысить эффективность экономики за счет реформ, которые — волей-неволей — не подрывали бы основ этой системы. Из того, что политический строй в стране в целом незыблем, логически неизбежным способом вытекало, что добиться реформ можно только убедив партийное начальство. И как член Польской объединенной рабочей партии (ПОРП) я чувствовал себя морально обязанным сделать именно это.
В 1978 году Юзеф Солдачук (Józef Sołdaczuk), руководитель Института международной экономики Главной школы планирования и статистики (CSPS; с 1990 Варшавская школа экономики, WSE), где я работал, попросил меня помочь ему с созданием подразделения по экономической политике в центральном партийном институте. Его название — Институт марксизма-ленинизма — сильно меня удручало. Однако то, что мы делали, не имело ничего общего с марксистской идеологией; мы предупреждали, что Польша идет навстречу тяжелому экономическому кризису, вызванному как органической неэффективностью ее социалистической экономики, так и накопившимся внешним долгом, и призывали к радикальным изменениям в экономической политике.
В то время я собрал при нашей Школе неформальную группу молодых экономистов из разных организаций, чтобы вчерне разработать программу более эффективной экономической системы, учитывающей геополитические обстоятельства и, таким образом, имеющей хотя бы минимальный шанс на реализацию. Группа собиралась раз в неделю. Я хотел быть уверен, что мы не упустили подробного разбора ни одного из важных секторов системы: предпринимательского, финансового, внешнеторгового, местного управления и т.д. В наших дискуссиях родилась модель рыночной экономики, основанной на самоуправляемых трудовых коллективах. Эта модель шла дальше югославской системы, предусматривая отказ от механизма номенклатуры — права партии назначать директоров или вмешиваться в управление предприятиями. В этом отношении наша разработка нарушала исходную предпосылку геополитического реализма.
Предлагаемые реформы были представлены обществу в сентябре 1980 года, сразу после появления Солидарности. Новая ситуация создала широкий спрос на «общественные» (т.е. неофициальные) проекты реформ, но только мы одни к этому времени уже больше двух лет систематически работали над подобным проектом. В результате средства массовой информации начали говорить о «команде Бальцеровича», и наша экономическая программа получила широкую поддержку Солидарности.
Воодушевление, вызванное Солидарностью, закончилось вводом военного положения 13 декабря 1981 года. За день перед этим я уехал в Брюссель на международную конференцию. На следующее утро по телевизору я увидел танки на улицах Варшавы. Без малейших колебаний я вернулся в Польшу. Сразу по возвращении я сдал — с большим облегчением — свой партийный билет. В эпоху Солидарности так уже сделали многие, но прежде мне казалось, что примыкать к этому исходу было бы не слишком достойно.
Встречи нашей группы продолжались и в 1980-х годах. К этому времени мы больше не заботились о политическом реализме и обсуждали такие основополагающие темы, как либерализация, приватизация, рынки капитала и режим внешней торговли. Меньше времени мы посвятили налоговой системе и теме государства всеобщего благосостояния. Наши дискуссии были интересным хобби, но мы не видели никакого света в конце тоннеля. Однако случай распорядился так, что значительная часть нашей работы во второй половине 1989 года оказалась практически востребована. Поэтому главный урок состоит в том, что к появлению окна возможностей нужно готовиться, пусть даже эта подготовка кажется пока бесполезным развлечением.
Помимо наших семинарских занятий, собственные исследования также меняли мои взгляды на то, какая экономическая система правильна и как перейти к ней от социалистической экономики:
- Я окончил факультет международной торговли Главной школы планирования и статистики — возможно, самый свободный из экономических факультетов в социалистических странах. В учебниках и лекциях по международной экономике нас предупреждали об опасности импортозамещения и сообщали о достоинствах открытой экономики. Я хорошо усвоил эти воззрения.
- Моя докторская диссертация, которую я защитил в 1975 году, базировалась на исследовании обширной западной литературы по техническому прогрессу. Читал я и работы по данной теме, изданные в социалистических странах. Из чтения этой литературы я вынес вполне определенные выводы: технический прогресс исключительно важен для экономического развития, он требует свободного входа на рынок и конкуренции, а социалистическая экономика по самой своей природе не может соответствовать этим институциональным условиям. Я разрабатывал эти идеи дальше в конце 1970-х и в 1980-х годах — и все это время крепла моя уверенность в том, что советская экономическая система, даже в реформированном на венгерский манер виде, была анти-инновационной (Balcerowicz 1995, 59–83)[1].
- В начале 1980-х я изучал дискуссии об эффективности социализма (споры о «калькуляционном аргументе»). Я поражался наивности «социалистической стороны», представляемой Оскаром Ланге и рядом других, и здравомыслию представителей антисоциалистического лагеря, на стороне которого были Людвиг фон Мизес и Фридрих Хайек (Balcerowicz 1995, 35–50). Я был полностью согласен с ироничным предсказанием фон Мизеса: эффективная реформа социализма означает возврат к капитализму.
- В те же 1980-е годы я сильно заинтересовался темой «экономического чуда», особенно в Южной Корее и на Тайване, и изучал соответствующую литературу. Согласно распространенному взгляду, за невероятным успехом догоняющего экономического развития в этих (и других) странах стояло особого рода государственное вмешательство. Я, однако, пришел к выводу, что действительной причиной было необычное совпадение ряда предпосылок для роста — таких, как преобладание частной собственности, высокий уровень накоплений и инвестиций, низкое фискальное бремя, экспортная ориентация. C эмпирических позиций я всегда скептически относился к навязчивому государственному вмешательству.
- Исследование азиатского «экономического чуда» наравне с социалистическими экономиками привело меня — еще до того, как я прочел Хайека, — к прочным убеждениям хайековского толка: в здоровых основаниях капитализма и в благодетельности связанного с этим равноправия предприятий и индивидов. Эта позиция в дальнейшем стала для меня одним из важнейших принципов экономической политики.
- Много времени я также посвятил изучению экономических реформ в рамках социалистической системы, которые, все без исключения, провалились. По большей части они были кратковременны и улучшали эффективность экономики незначительно, если улучшали вообще. Я пришел к выводу, что социалистическая система была сконструирована согласно определенной логике. Она опиралась на целевые показатели, планирование, административное ценообразование, все это требовало монополии управленческих структур, а условием функционирования этих структур оказывалось сосредоточение большей части собственности в руках государства. Чтобы сломать эту логику, реформы должны были набрать значительную критическую массу: следовало ликвидировать остатки централизованного планирования, уничтожить внутренние монополии, ввести свободу предпринимательства, либерализовать цены и внешнюю торговлю (Balcerowicz 1995, 51–58).
- Я изучал реформы 1948 года, проведенные Людвигом Эрхардом в Западной Германии; там я провел осень 1988 года. Политика Эрхарда состояла в широкой либерализации экономики и радикальной стабилизации посредством денежной реформы. Я отметил для себя, что реформы после социализма должны носить еще более всеобъемлющий характер. Либерализацию и финансовую стабилизацию должны дополнять глубокие институциональные изменения (в частности, приватизация государственных предприятий и создание фондовой биржи). Причина в том, что в Германии военная экономика лишь приостановила нормальный ход капиталистического развития, тогда как социализм подразумевал уничтожение самих его институтов.
- Мои исследования в 1980-х затрагивали также проблемы стабилизации в странах с сильным дефицитом бюджета и высоким уровнем инфляции, особенно в Латинской Америке. Неудивительно, но мой вывод состоял в том, что в таких ситуациях требуются быстрые и решительные действия на налоговом и валютном фронтах. Я считал, что макроэкономическая стабилизация в социалистических экономиках должна включать в себя жесткое регулирование заработной платы, чтобы способствовать слому зарплатно-ценовой спирали. Это одна из мер, ставших частью польской стабилизации 1990–1991 годов.
- На исходе 1970-х и далее в 1980-е годы я много размышлял о причинах масштабного роста дефицита. В отличие от Яноша Корнаи (Kornai 1980) я заключил в итоге, что его вызывают не мягкие бюджетные ограничения, а негибкость зарегулированной (controlled) экономики. Значительная либерализация одновременно и необходима и достаточна для того, чтобы устранить дефицит (и сделать экономику более эффективной). Верно, что мягкие бюджетные ограничения по Корнаи вызывают открытую инфляцию и вносят свою лепту в неэффективность экономики. Но я полагал, что причины лежат глубже, и прежде всего — во всеохватном (detailed) политическом контроле над экономикой через преобладание государственной собственности. И чтобы избавиться от мягких бюджетных ограничений, требовалось, следовательно, изменить это положение дел.
Весной 1989 года я написал статью о необходимых Польше мерах экономической политики. Эти меры предусматривали быструю и широкую либерализацию, конвертируемость злотого, жесткую и максимально быструю макроэкономическую стабилизацию[2]. У меня не было и мысли о том, что через несколько месяцев я стану ответствен за стабилизацию в Польше и программу изменений.
* * *
В феврале и марте 1989 года прошел Круглый стол — переговоры между Солидарностью и властями. Он закончился историческим соглашением, подписанным 5 апреля и утвержденным парламентом спустя несколько дней. Соглашение предусматривало легализацию Солидарности и других объединений и полусвободные выборы. Экономические результаты переговоров были противоречивыми. Частный сектор должен был получить те же права, что и государственный, но о приватизации государственных предприятий или иных глубоких институциональных реформах речь не шла. Солидарность добилась щедрых индексаций заработной платы до 80 процентов от роста цен в предыдущем квартале и представила эту договоренность как крупную победу. Наиболее мощные лоббистские группы — шахтеры, железнодорожники, фермеры — вели отдельные переговоры и достигали различных собственных договоренностей. Во всем этом проявлялась нехватка общей координации экономических требований со стороны Солидарности и профсоюзное (“trade unionist”) происхождение ее экономических экспертов; к тому же Солидарность исходила из того, что выполнять экономические обещания — это дело правящей партии[3].
Соглашения, достигнутые в ходе круглого стола, были историческим и политическим прорывом, но их воздействие на экономику было сомнительным. Инфляция набирала темпы, а уступки по заработной плате только подлили масла в огонь. В дальнейшем они были пересмотрены. Привилегии, предоставленные сильным и хорошо организованным группам, подогревали недовольство и нагнетали обстановку, мешая принимать радикальные меры. Позднее политические группы и лидеры, не участвовавшие в Круглом столе, громче всего критиковали с популистских позиций экономическую программу, запущенную в начале 1990-х.
Выборы 4 июня 1989 года принесли Солидарности во главе с Лехом Валенсой неожиданно масштабную победу. Все лето правящая партия безуспешно пыталась сформировать правительство. После двух месяцев колебаний Солидарность решилась взять ответственность за его формирование на себя. Один из наиболее влиятельных ее советников, Тадеуш Мазовецкий, 24 августа был выдвинут на должность премьер-министра. Он собрал коалицию, в которую вошли Солидарность и две партии — прежние сателлиты ПОРП, а двумя министрами (обороны и международных дел) в новом кабинете была представлена и сама ПОРП. Первое посткоммунистическое правительство Польши после Второй мировой войны было, таким образом, широкой коалицией, хотя и с явным преобладанием Солидарности.
Радикальная стабилизация и реформы
в период чрезвычайных мер
В конце августа премьер-министр предложил мне стать новым Людвигом Эрхардом. Но я, как уже было сказано, изучал реформы Эрхарда — и понимал, что стоящие перед Польшей задачи куда сложнее и всеохватнее. Поэтому сначала я отказался — но в конце концов согласился. Мое финальное решение имело под собой несколько оснований. Во-первых, я видел, что, так уж сложилось, большую часть необходимой подготовительной работы я уже сделал. Во-вторых, я знал, что могу положиться на людей, с которыми уже работал несколько лет в одной команде; если бы их не было, я бы не принял предложения Мазовецкого. В-третьих, я твердо заявил, что заинтересован только в жестком стабилизационном курсе и радикальных реформах, — и получил поддержку премьер-министра. Наконец, в-четвертых, я испросил себе председательство в Экономическом комитете при Совете министров, чтобы иметь возможности координировать экономические меры, исходящие от всех министерств. Премьер-министр принял это и согласился особо учитывать мое мнение при выборе глав экономических министерств. В итоге большинство назначений состоялось по моей рекомендации, а против остальных я не возражал.
Я отдавал себе отчет в том, что иду на большой риск. Я знал, что экономика Польши находилась в критическом состоянии. Я представлял себе в целом необходимую стратегию, но во многих важных деталях был совершенно несведущ. Кроме того, я никогда не руководил ничем крупнее семинара, не пробовал себя в условиях жесткого стресса, не принимал рискованных решений в самые сжатые сроки. Мой исследовательский опыт подсказывал мне, что медовый месяц в отношениях между радикальными реформаторами и обществом длится недолго, а успех реформаторов зависит от их способности выстоять перед лицом растущей критики и протестов. Я не собирался в профессиональные политики, но мне был исключительно важен успех этой работы, которая, по моему глубокому убеждению, должна была стать исторической для Польши. Я был типичным технократом в политике, оказавшимся на ответственном посту (Williamson 1994).
Формулировка основных целей экономической программы не составляла для меня трудности. Краткосрочной целью была ликвидация катастрофических дисбалансов в экономике и вытекающей из них гиперинфляции. Долгосрочной целью было догнать Запад. Первая цель должна была достигаться, прежде всего, за счет быстрого и решительного ужесточения налоговой и монетарной политики, а вторая — комплексной трансформацией, включающей как широкую либерализацию (в том числе переход к конвертируемой валюте), так и глубокие институциональные изменения (приватизацию государственных предприятий, создание фондовой биржи, административную реформу и т.д.). Либерализация требовалась и для борьбы с внушительным дефицитом.
Для разработки и анализа предпринимаемых мер я использовал простую аналитическую схему, состоящую из четырех переменных:
- начальные условия, которые нужно диагностировать
- факторы внешнего влияния, которые нужно предсказать
- желаемое состояние (система, которую нужно получить в итоге)
- меры, введение и поддержание которых ведет от (1) под воздействием (2) к достижению (3)
Что касается начальных условий в 1989 году, то структурные недостатки польской экономики были общими для всех социалистических стран: низкая и далее падающая эффективность и, соответственно, отсталая экономическая структура. К тому же страна первой в советском блоке испытала крайности экономического дисбаланса и оказалась на грани гиперинфляции. Это особенно видно в сравнении с Чехословакией и Венгрией. Кроме того, Польше, наряду с Болгарией и Венгрией, но в отличие от Чехословакии и Румынии, приходилось иметь дело с большим государственным долгом. В практическом приложении эти различия вели к тому, что команда экономистов должна была уделять наибольшее внимание проблемам, а не институциональным реформам.
Начальные условия Польши оказались еще более тяжелыми, чем я ожидал. На третий рабочий день я выяснил, что предыдущее правительство потратило значительные сбережения в твердой валюте, которые люди вкладывали в государственные банки (конечно же, мне пришлось придержать это открытие при себе; неожиданный рост экспорта в 1990 году позволил вернуть этот долг). Выяснилось также, что существует еще одна составляющая внутреннего долга, образовавшаяся за счет того, что люди заплатили за приобретение машин и квартир, но еще не получили их.
Факторы внешнего влияния, как выяснилось, предсказать было невозможно. В 1991 году они приняли вид тяжелых потрясений в результате войны в Персидском заливе и последовавшего повышения цен на нефть.
В определении желаемого состояния системы я сложности не видел. В макроэкономическом аспекте нам была нужна низкая инфляция и грамотно сбалансированный бюджет. После начала 1970-х, когда мне привелось испытать влияние кейнсианства, я никогда не верил в благодетельность налогового стимулирования экономики: я был решительно настроен на долгосрочный рост и, следовательно, на подход к реформам со стороны предложения, а не спроса. Вся трансформация экономики после социализма была реформой предложения (именно поэтому традиционная западная макроэкономика, работающая преимущественно со стороной спроса, давала недостаточное оснащение для постсоциалистических реформ).
В 1989 году мне нетрудно было определить, к какой институциональной системе экономики мы стремимся: это должна была быть система, способная обеспечить быстрое и устойчивое догоняющее развитие. В основных чертах такого ориентира для реформ я, по опыту своих прошлых исследований, был вполне уверен: преобладание частной собственности, интенсивная конкуренция, открытость внешним связям, общие для всех правила, макроэкономическая стабильность. Отсюда несложно вывести основные направления необходимых реформ, в особенности массовую приватизацию и либерализацию экономики.
Начиная с 1991 года, однако, я постепенно приходил к пониманию, что в моих представлениях о целевой системе есть пробелы. Я знал недостаточно о государстве всеобщего благосостояния, особенно о пенсионном обеспечении. Из-за этого пробела, возможно, среди реформ, запущенных в декабре 1989 года, не оказалось более серьезной реформы социальных расходов, и, хуже того, наша команда экономистов не предотвратила принятие разрушительных для финансовой ситуации предложений министерства труда. Я также недостаточно знал налоговую систему. Этот второй пробел объясняет, почему в 1990 году наша команда приняла предложение Международного валютного фонда о традиционном прогрессивном подоходном налоге с тремя уровнями ставок, — эта мера не показала себя особенно удачной.
Серьезные сложности аналитического и практического свойства возникали в связи с некоторыми аспектами оптимальной переходной политики, то есть комплекса мер, способных сдвинуть экономику с крайне неблагоприятных начальных условий к желаемой целевой системе. Здесь стоит разделять генеральную стратегию (содержание и повременной план всего комплекса мер) и детализацию отдельных переходных программ.
Я всегда полагал, что популярное противопоставление шоковой терапии и градуализма, стратегии постепенных перемен, — это псевдонаучная нелепость, мешающая ясно мыслить и годная больше для направленной против реформ пропаганды. Самое выражение «шоковая терапия» пугает среднего человека и, собственно, ради этого нередко применялось. В то же время понятие градуализма безнадежно размыто. Выбор между шоковой терапией и градуализмом не учитывает наиболее важных проблем, с которыми сопряжено определение экономической стратегии после крушения социализма. По этой причине с самого начала я использовал другой концептуальный аппарат[4].
Во-первых, я различал два направления реформаторских мер: макростабилизацию и институциональную трансформацию, подразделяя последнюю на либерализацию (то есть расширение рамок экономической свободы) и более глубокие институциональные изменения — такие, как приватизация государственных предприятий, создание независимого центрального банка и трансформация сферы государственного управления.
Во-вторых, я обнаружил, что возможные темпы реализации реформаторских программ неодинаковы: макростабилизация и либерализация могут принести плоды намного быстрее, чем большинство институциональных изменений. Стратегии реформ различаются — в зависимости от того, когда они начаты, каков их предполагаемый масштаб и с какой скоростью они осуществляются. В рамках этого набора различений я определил радикальную стратегию как комплекс мер по макростабилизации, либерализации и институциональной трансформации, запущенных в одно и то же время, значительных по масштабу и проводимых настолько быстро, насколько это возможно. Менее радикальные подходы могут подразумевать последовательные действия — например, макростабилизацию вначале, а затем институциональную трансформацию (и наоборот), — или меньший охват — например, частичную либерализацию цен, — или более медленную реализацию, как при пошаговой (case-by-case) приватизации.
Исходя из своих предшествующих исследований различных реформ, а равно из представления о том, насколько критическая ситуация сложилась в Польше в 1989 году, я был глубоко убежден, что только радикальная стратегия может привести к успеху, хотя и со значительными рисками, поскольку лежавшая перед страной дорожная карта изобиловала белыми пятнами. Но мне было ясно, что рискованная стратегия предпочтительнее безнадежной. Именно эта мысль, основанная на зрелом рассуждении, а не на эмоциональном порыве, дала мне психологический заряд для того, чтобы самым настоятельным образом проводить радикальные реформы.
К радикальному подходу вел ряд экономических соображений: опыт предыдущих реформ, невозможность провести эффективную либерализацию по частям, значительная степень взаимосвязанности между либерализацией и макростабилизацией и, наконец, совершенная очевидность того, что гиперинфляция требует быстрой и решительной стабилизационной политики (см.: Balcerowicz 1995). Уже этого мне было достаточно, чтобы настаивать на радикальной стратегии.
Но внеэкономические соображения также говорили в пользу данного подхода. Во-первых, было совершенно ясно, что политический прорыв в Польше лишь ненадолго открыл окно возможностей для «политики чрезвычайных мер, позволяющей пройти через тяжелые реформы легче, чем в обычное время» (Balcerowicz 1995, 202-31). Проведение радикальной экономической стратегии стало бы наилучшим способом использовать этот подарок истории. Во-вторых, зачастую люди неохотно, но меняют свое поведение, если видят радикальные перемены в среде, в которой живут, и думают, что эти перемены необратимы. Я никогда не верил, что можно всерьез и надолго программировать сознание людей, но был убежден, что радикальные реформы, значительно меняющие набор человеческих мотиваций и стимулов, могут вызвать критические изменения в массовом поведении.
Ряд более конкретных вопросов давали повод для споров и сомнений. Я рассматривал приватизацию экономики (т.е. увеличение доли частного сектора) как принципиальнейшую и абсолютно необходимую реформу — и с общеэкономической, и с практической точки зрения. И быстрая «переходная» приватизация — то есть приватизация унаследованных от предыдущей системы государственных предприятий — была необходимым ее компонентом. Я был убежден с самого начала: для того, чтобы ускорить этот процесс, нужно выйти за пределы приватизационных методов, привычных для западных стран. Так что уже с 1989 года наша команда экономистов вела интенсивные дискуссии о том, какие способы приватизации — традиционные или нетрадиционные — более важны, какие именно методы следует использовать, и о том, должна ли приватизации предшествовать массовая корпоратизация государственных предприятий с заменой совета трудового коллектива наблюдательным советом, состав которого определяет государство. Последнюю меру я отклонил, опасаясь, что она приведет к увеличению государственного контроля над экономикой и, вполне вероятно, усилит барьеры, мешающие приватизации.
Будучи сторонником максимально быстрой приватизации, я в то же время понимал, что радикальный путь реформ, который мы избрали, с одновременным началом макростабилизации, либерализации и институциональной трансформации, подразумевал стабилизационные процессы в еще социалистической по преимуществу экономике: ведь на приватизацию в любом случае требуется больше времени, чем на макростабилизацию и либерализацию.
Мы никогда всерьез не рассматривали возможность последовательных реформ (сначала приватизация, затем стабилизация) вместо одновременных. Мы полагали, что это тупиковый вариант, поскольку хаос гиперинфляции поставил бы крест на всей программе. И я продолжаю так считать, потому что из-за ранней гиперинфляции нам пришлось быстро вводить жесткую стабилизационную программу. Принимая в расчет то, что государственные предприятия, в отсутствие частных, ориентированных на прибыль хозяев, не могли устоять перед требованиями о повышении заработной платы, мы ввели жесткие меры по ее регулированию через налоговые механизмы. И, однако, у меня не было полной ясности по поводу того, как экономика с доминирующим государственным влиянием, особенно в аспекте предложения, может отреагировать на радикальную экономическую программу. Мы не исключали массового банкротства государственных предприятий в 1990 году; впрочем, этого так и не произошло.
Унификацию валютного курса и введение конвертируемости валюты для операций по текущим счетам я рассматривал как чрезвычайно важную часть пакета реформ. Валютный курс, установленный в начале 1990 года, должен был служить номинальным якорем стабилизационной политики и, следовательно, некоторое время оставаться неизменным. Однако определить уровень курса и срок его удерживания было крайне сложно. Министерство международной торговли настаивало на показателе 12,000 злотых за доллар, заявляя, что даже на этом уровне польский экспорт на Запад пострадает. Однако мы вместе с Национальным банком Польши приняли решение о курсе 9,500 злотых за доллар. Валютная выручка от экспорта в 1990 году выросла значительно больше, чем ожидалось, так что наш начальный уровень валютного курса сохранялся до мая 1991 года — гораздо дольше, чем мы ожидали.
Примерно в середине 1990 года мы осознали, что уже развернутая программа действий в большей степени, чем мы имели в виду, ограничивает свободное развитие экономики. Наша команда экономистов много обсуждала уместные в этой ситуации меры. Большинство моих советников, включая Станислава Гомулку, на которого я очень полагался (и полагаюсь поныне), предложили некоторые послабления в монетарной и фискальной политике. Было принято и то, и другое. Позднее, когда инфляция после быстрого снижения в первой половине 1990 года осенью пошла вверх, монетарная политика снова была ужесточена, несмотря на грядущие президентские выборы.
Обзор результатов экономической программы, выполнявшейся в Польше в 1990–1991 годах, не входит в задачи данной главы. Отмечу, однако, что в моем сравнительном анализе 1993 года подчеркивалось: «переходная рецессия» в Польше была наиболее мягкой среди посткоммунистических экономик, и ее стабилизационный эффект были относительно неплохим (Balcerowicz 1995, 224–31). Радикальная стабилизация и либерализация стимулировали оздоровление экономики и переход к доминированию частной собственности. Я полагаю, что этот вывод, наряду с другими тогдашними выводами, выдержал проверку временем[5].
Как я и рассчитывал, радикальная программа помогла быстро оправиться от массового дефицита и сократить инфляцию. Однако коррекционный рост цен в январе был сильнее, чем прогнозировалось, резче прогноза была и статистика падения ВВП на протяжении 1990 года. Эти данные подлили масла в огонь ранних критических выступлений против нашей программы. Чуть позже, однако, я понял, что официальная статистика преувеличивала падение ВВП, поскольку по большей части не учитывала данные по растущему частному сектору.
На политическом фронте мы переживали этап «политики чрезвычайных мер». В конце декабря 1989 года подавляющим большинством голосов, включая представителей реформированной коммунистической партии, парламент провел пакет базовых реформ. Внепарламентские протесты весь 1990 год носили спорадический характер, исходя в основном от фермерских лобби. Тем не менее по итогам президентской гонки во второй половине 1990 года премьер-министр Тадеуш Мазовецкий неожиданно занял третье место после Станислава Тыминского, позиционировавшего себя как успешного бизнесмена из Канады и построившего кампанию на заунывной критике нашей экономической программы, и Леха Валенсы, победившего на выборах и ставшего президентом. Мазовецкий ушел в отставку, премьер-министром был назначен Ян Кшиштоф Белецкий. На протяжении 1991 года, пока он сохранял либеральную ориентацию, мои отношения с ним были гармоничными.
1991 год оказался куда сложнее 1990-го, по причинам как экономическим, так и политическим. В экономике те позитивные сдвиги, которые могли проявиться быстро, обнаружили себя уже в 1990 году. Однако реакция экономики со стороны предложения заметно запаздывала, даже несмотря на то, что частный сектор продолжал на глазах расти. Рост ВВП был заметно ниже, чем предполагалось при планировании бюджета, поскольку внешние потрясения (повышение цен на нефть и падение торговли с посткоммунистическими странами) были сильнее ожидаемых. Вдобавок ко всему, в 1990 году были допущены серьезные ошибки в пенсионном законодательстве, которые привели к резкому всплеску расходов на пенсионное обеспечение. В совокупности эти обстоятельства вынудили пересмотреть бюджет: 80 процентов недостающих средств было компенсировано за счет сокращения расходов, 20 процентов — за счет увеличения бюджетного дефицита. Такой поворот событий меня неприятно поразил.
На фоне всего этого во второй половине 1991 года полным ходом шла уже другая, парламентская избирательная кампания. Из более чем 60 участвующих партий большинство критично относились к нашей экономической программе, осуждая чрезмерный, как они это называли, «монетаризм» и вообще «план Бальцеровича» и спекулируя на проблемах экономики. В новый парламент вошли 28 партий, 6–8 из них должны были сформировать правительство. Я оставил правительственный пост 18 декабря 1991 года, очень уставший и совершенно не намеренный когда-либо вернуться. Я был по-прежнему убежден, что любая отличная от радикальной стратегия стала бы ужасной ошибкой, но сомневался относительно ответа экономики на реформы со стороны предложения. Вскоре, впрочем, появились хорошие новости: ВВП снова начал расти.
Период радикальных реформ: оглядываясь назад
Оглядываясь на период с сентября 1989 года по конец декабря 1991 года, я думаю, что выбор радикальной стратегии был верным. Это утверждение основано на изученной мной эмпирической литературе по постсоциалистическим экономикам: я не мог найти ни одного примера нерадикальной стратегии (с откладыванием реформ или стабилизации, медленными темпами макростабилизации и либерализации и т.д.), которая при тех же начальных условиях и внешних факторах принесла бы более предпочтительные результаты. В частности, претензии по поводу того, что «нельзя пренебрегать сложившимися институтами», я всегда рассматривал как показные атаки на радикальную стратегию — такие же, как противопоставление шоковой терапии и градуализма.
Особенно важными и особенно успешными шагами были либерализация и оперативная масштабная демонополизация польской экономики, существенное ужесточение бюджетных ограничений для государственных предприятий, унификация валютного курса, конвертируемость польского злотого и создание независимого центрального банка. Из мер, не входивших в пакет реформ, я бы отметил соглашение с иностранными кредиторами о двухэтапном, в 1991 и в 1994 годах, сокращении внушительного польского внешнего долга — на 50 процентов от чистой приведенной стоимости.
Осуществленные меры в некоторых важных позициях отклонялись от первоначальных планов. Отчасти это было вызвано несоответствием ряда начальных условий тому, из чего мы исходили. Все наши значительные ошибки представляли собой не столько неверные шаги, сколько упущения (errors of omission): экономическая команда, включая министерство финансов, полагалась на неудачные предложения других министерств, особенно министерства труда, ответственного за социальную политику.
Безусловно, важнейшая ошибка была связана с пенсиями. Этот наш просчет, совершенный в начале 1990 года, обернулся взрывоопасными последствиями в 1991 году и позже. В это время Польша переживала пенсионный бум в сочетании с быстрым ростом отношения средней пенсии к средней зарплате — от 43 процентов в 1989 году до 63 процентов в 1992 году (Balcerowicz 1995, 223). Социальная защищенность польских пенсионеров была, тем самым, чрезмерной. Однако распространенное мнение, подкармливаемое политиками-популистами, состояло в том, что шоковая терапия особенно сильно ударила по пенсионерам.
Среди других ошибок была поддержка предложения об особой пенсионной системе для фермеров (эта система все еще ждет реформы); кроме того, нам не удалось сдержать избыточно щедрую раздачу пособий по безработице: министерство труда распространило соответствующие льготы на выпускников средних школ и университетов, благодаря чему число официально признанных безработных значительно выросло.
Наши упущения, по всей вероятности, возникли как следствие нескольких факторов: сказались и не вполне достаточные познания нашей команды экономистов в области социальной политики, и поглощенность нашего внимания доставшимися нам от прошлого экономическими проблемами, и слабая компетентность преисполненной благими намерениями команды министерства труда.
Уже через несколько лет я пришел к мысли о том, что, скорее всего, в начале 1990-х мы могли бы прибегнуть к плоской шкале налога вместо введенного в 1992 году по предложению МВФ традиционного прогрессивного подоходного налога. Эта ошибка вытекала из недостатка знаний (я не припомню, чтобы кто-либо в Польше в 1989–1991 годах предлагал пропорциональное налогообложение). Я добивался введения плоской шкалы налога в рамках комплексной налоговой реформы 1998–2000 годов, но эта мера встретила жесткое сопротивление и не была реализована.
Темпы приватизации государственных предприятий были намного ниже, чем мне бы хотелось. Избежать промедлений было сложно из-за польского политического календаря. Всеобъемлющий закон о приватизации был разработан в феврале 1990 года, но принят парламентом только в июле из-за столкновения разных взглядов на приватизационные методы. Новый министр приватизации Вальдемар Кучиньский, близкий соратник Тадеуша Мазовецкого, занимал свой пост всего три месяца и вышел в отставку в декабре 1990 года. Его преемник Януш Левандовский[6], вступивший в должность в начале 1991 года, пытался развивать программу массовой приватизации, но прежде чем она дошла до стадии реализации, осенью 1991 года состоялись парламентские выборы, и Левандовский потерял свое место. Затем из-за популистской политики рамки приватизации были сужены, а ее внедрение в жизнь затянулось.
Другие приватизационные процессы протекали гораздо успешнее. Малая приватизация шла ускоренными темпами. Новообразованный частный сектор рос быстро, процесс подпитывался частичной приватизацией активов (asset privatization): государственные предприятия, сталкиваясь с более жесткими условиями предпринимательской деятельности — благодаря твердым курсам макростабилизации и либерализации, — продавали или сдавали в аренду частным фирмам машины, оборудование или здания (раннее исследование см.: Rostowski 1993). В 1990 году я предпринял дополнительные меры для поддержки нового частного сектора: новые частные фирмы были освобождены от уплаты налогов, стимулировались схемы микрокредитования, кроме того, мы убедили Польско-американский фонд поддержки предпринимательства сосредоточиться на субсидировании малого и среднего бизнеса[7].
В общем и целом я всегда считал, что эффективность польской экономики была бы еще выше, если бы приватизация государственных предприятий шла быстрее, а это требовало более раннего введения каких-то массовых приватизационных схем. Я критически относился к идее Корнаи о том, что рост нового частного сектора достаточен для приватизации социалистической экономики (Balcerowicz 1995). Несмотря на свидетельства того, что государственные предприятия в Польше существенно скорректировали свою деятельность в ответ на жесткие меры макростабилизации и либерализации (Pinto, Belka, and Krajewski 1993), я по-прежнему убежден в том, что в долгосрочной перспективе большой государственный сектор всегда будет стремиться на старые проторенные пути, отравляя экономику и политику.
Невозможно переоценить значение для реформ слаженной экономической команды с определенным и уверенным лидерством. В нашу команду входили некоторые члены старой «группы Бальцеровича» конца 1970-х и 1980-х, новые министры экономического блока и отдельные сотрудники министерства финансов, которых я знал еще в свои студенческие годы в CSPS. Еще были две группы советников: одна при моем офисе вице-премьера, другая — несколько академиков. Первая группа занималась текущими вопросами, вторая — стратегическими проблемами. Кроме того, специальная группа под умелым руководством моего бывшего ученика Ежи Козьминьского изучала политическую обстановку, общественное мнение и медиа. Мы отлично сотрудничали с Национальным банком Польши, никогда у нас не возникало никаких разногласий. Без всех этих взаимодействий — и на персональном уровне, и за счет некоторых специальных механизмов координации (Balcerowicz 1995, 340-70) — мы бы никак не могли действовать так быстро и выдержать радикальный экономический курс.
Наша команда экономистов сумела радикально изменить направление экономической политики при практически прежнем государственном аппарате. Этот опыт показал, что лидерство на командных высотах может иногда менять образ действий всей армии.
На посту министра финансов я нес ответственность за громадный аппарат налоговой службы. Я оперативно отправил в отставку всех управляющих региональными отделениями, заменив их новыми кадрами, отобранными на основе открытого конкурса. Вероятно, это помогло нам разорвать устоявшиеся связи между налоговиками и государственными предприятиями и, тем самым, строже подходить к регулирующим работу последних бюджетным ограничениям. Может быть, мы таким образом еще и снизили коррупцию, широко распространенную в налоговой сфере.
В период чрезвычайных мер, пока — вплоть до весны 1991 года — создавалась и проводилась в жизнь радикальная экономическая программа, политики и СМИ не слишком много критиковали наш курс. Однако влиятельные экономисты были настроены либо сдержанно, либо откровенно неодобрительно. С течением времени претензии и протесты политиков и групп интересов стали набирать силу, особенно в 1991 году.
Радикальная экономическая программа проводилась в жизнь на фоне трех избирательных кампаний: местных выборов весной 1990 года, президентских выборов осенью 1990 года и парламентских выборов годом позже. Громче всего протестовали против нее радикальные политические группы, не приглашенные на Круглый стол 1989 года, и наилучшим образом организованные лобби — шахтеры, железнодорожники и фермеры. Парадоксальным образом больше всего протестных акций исходило от частных фермеров, которым в последние годы социализма принадлежало в стране около 70 процентов земельных угодий. В условиях дефицитной экономики им не приходилось сталкиваться с трудностями при сбыте своей продукции, и они были чрезвычайно недовольны, когда в начале 1990 года такие трудности возникли. Кроме того, в 1989 году на фермеров неожиданно свалился значительный финансовый выигрыш, поскольку последнее коммунистическое правительство резко повысило закупочные цены на их продукцию, в то время как расходы их выросли в гораздо меньшей степени. Эти преимущества были утрачены фермерами с началом радикальной экономической реформы в 1990 году — и ее стали критиковать как жестокую или разрушительную[8]. Все это время я был сосредоточен на выработке и проведении реформ, почти не занимаясь публичным разъяснением их содержания. Я полагал, что короткий период чрезвычайных мер лучше всего использовать именно так.
Пока я не состоял на службе
Период чрезвычайных мер закончился весной 1991 года: настала пора нормальной демократической политики, подразумевавшей, в том числе, большую роль политических партий. Впрочем, нормальная политика в Польше в период 1992–1997 годов носила довольно своеобразный характер (по крайней мере, по западным стандартам). Три коалиции одна за другой управляли страной. Последняя из них, действовавшая с конца 1993 по октябрь 1997 года и включавшая в себя посткоммунистические партии, поменяла трех премьер-министров.
Я ушел со своего поста без мысли об участии в политике. Конечно, меня тревожило, что реформы в Польше не завершены и их ближайшее будущее зависит от расклада в борьбе политических партий. Но, как уже говорилось, я видел себя технократом, которого призывают к действию в период чрезвычайных мер.
В 1992–1994 годы меня занимали другие дела. Я следил за развитием страны, продолжал активно сотрудничать с польскими СМИ — среди прочего, раз в две недели публикуя колонку в одном из наиболее популярных польских еженедельников (это продолжалось вплоть до 2005 года). Я также подготовил книгу о посткоммунистическом транзите в Польше (800 дней контролируемого шока), распроданную в количестве 50 000 экземпляров и получившую много откликов. Значительную часть времени я провел за границей (включая работу в качестве приглашенного исследователя в МВФ, Европейском банке реконструкции и развития, Всемирном банке); я изучал развитие бывших социалистических экономик, некоторые из этих стран посетил, встречался с ведущими политиками. Наконец, я наверстал ряд пробелов в своей эрудиции, связанных с проблематикой государства всеобщего благосостояния (включая пенсионную систему), вопросами приватизации, налогообложения, образования, экономического роста, правоприменительной и судебной системы и т. д.
Всем этим я занимался с удовольствием; тем не менее, у себя дома я все больше убеждался в том, что необходимые реформы в Польше были заморожены или замедлены. В 1994 году при создании Унии Свободы — партии реформ, сформированной под руководством Тадеуша Мазовецкого, — некоторые соратники убеждали меня побороться за место партийного лидера. Я видел, что эта партия ближе всего к моим взглядам и требует усиления и поддержки. Но психологически мне все еще было очень сложно войти в нормальную политику. После долгих колебаний, за пару недель до учредительного съезда, я все же решил вступить в Унию Свободы. В начале апреля 1995 года я был с большим отрывом избран председателем партии — начался новый этап моей профессиональной жизни в качестве руководителя крупнейшей польской оппозиционной политической силы. Я стремился сделать Унию Свободы современной дисциплинированной партией, способной дать новый толчок реформам в Польше.
Это была непростая работа, поскольку в партию входили три бывших премьер-министра и большинство бывших диссидентов. Мы проиграли президентские выборы в конце 1995 года. В начале 1997 года популярность партии снизилась примерно до 5 процентов, но на парламентских выборах в сентябре 1997 года мы получили почти 14 процентов голосов, агитируя за «второй план Бальцеровича». В Силезии, районе тяжелой индустрии, я, выступая за свободный рынок, обошел в состязании за депутатский мандат Мариана Кшаклевского — лидера профсоюза Солидарности.
Находясь в оппозиции, Уния Свободы систематически критиковала посткоммунистическое правительство за промедление с реформами, имея в виду и приватизацию. Однако, взаимодействуя с посткоммунистическими партиями в противостоянии Солидарности, мы добились принятия новой конституции, одобренной на референдуме в мае 1996 года. По предложению Унии Свободы был на конституционном уровне закреплен запрет на рост государственного долга больше 60 процентов ВВП, относительно неплохо прописана защита экономических и гражданских свобод. Конституционный проект Солидарности был гораздо слабее в этом и некоторых других отношениях.
Несмотря на сотрудничество с посткоммунистическими партиями при работе надо новой конституцией, я не собирался формировать с ними правящую коалицию: это подорвало бы политические шансы Унии Свободы. Многое в предлагаемой ими политике вызывало у меня возражения. Между тем Мариану Кшаклевскому удалось создать масштабный политический конгломерат (Избирательная акция Солидарности, AWS) с Солидарностью во главе и участием четырех десятков маленьких партий, многие из которых очень критично относились к плану Бальцеровича. AWS победила на выборах в сентябре 1997 года, но нуждалась в Унии Свободы для получения парламентского большинства. И когда пробил час, я был готов вступить в эту непростую коалицию, поддерживаемую большинством моей партии.
Стабилизация и реформы в период нормальной (хотя и своеобразной) политики
После трудных переговоров в октябре 1997 года я снова стал министром финансов и заместителем премьер-министра, ответственным за общую координацию экономической политики, — председателем Экономического комитета при Совете министров.
Я видел перед собой четкую картину экономической ситуации и связанных с ней целей. Главной целью было подстегнуть долгосрочный экономический рост посредством ускорения реформ — особенно приватизации; мы также должны были стимулировать дерегуляцию, реформировать пенсионную систему, образование, судебную власть и местное самоуправление, трансформировать убыточные сектора экономики, в особенности угольную промышленность.
Между тем, дефицит текущего баланса быстро рос, и я хотел избежать макроэкономического кризиса. В частности, я настаивал на сокращении бюджетного дефицита за счет снижения затрат, что было также важно для укрепления долгосрочной перспективы роста.
В области занятости Польша вступила в полосу роста наличной рабочей силы, средние школы выпускали все больше учащихся. Это послужило еще одной предпосылкой для долгосрочного экономического роста. Я стремился также к либерализации трудового кодекса.
В коалиционном соглашении было записано большинство этих реформ, часто в самых общих чертах. В частности, правительство признавало, что для упрочения экономического роста темпы приватизации следует ускорить. Также оно согласилось с необходимостью профинансировать перевод пенсионной системы на функционирование через пенсионные фонды, в рамках более широкой пенсионной реформы. Я полагал, что эта мера сделает приватизацию более политически привлекательной. В соглашении о коалиции подчеркивалась также необходимость снижения и упрощения налогов, однако конкретный план налоговой реформы отсутствовал. Я добавил этот план, преодолев значительное сопротивление, во второй половине 1998 года.
Совместная работа в правительстве с AWS была весьма своеобразным опытом. После относительно гладкого первого года, трения и конфликты стали выходить на поверхность — прежде всего, потому, что сама AWS была весьма разнородным объединением. В результате отдельные группы внутри AWS начали голосовать против проектов правительства или проталкивать в парламенте законопроекты, которые противоречили уже согласованной программе. То и другое встречало поддержку посткоммунистических партий. Я назвал этот политический расклад двойной оппозицией: одной — официальная, другая — со стороны AWS[9].
Это была совершенно иная политическая ситуация, чем та, с которой я имел дело в период чрезвычайных мер. Тем не менее, я был настроен добиваться выдержанной и подконтрольной финансовой политики и реформ[10]. Ради этого я прибегал к различным средствам:
- Я создал еще одну превосходную экономическую команду. У меня были очень хорошие заместители в министерстве финансов и снова две группы советников: стратегическая команда во главе с Яцеком Ростовским и группа, разрабатывавшая рекомендации по текущим вопросам и помогавшая координировать действия разных министерств. Со мной также работала группа молодых ассистентов, в большинстве случаев моих бывших студентов.
- Я обратил особое внимание на связи с общественностью. Я набрал отличную команду молодых людей для контактов со СМИ и сам активно работал с медиа. Мы непрерывно отслеживали публичное недовольство и пытались контратаковать. Например, перед протестами медицинского персонала мы опубликовали и широко распространили Черную книгу растрат в здравоохранении [A Black Book of Waste in the Health Service]. Кроме того, мы стремились заранее узнавать о наиболее вызывающих публичных жестах. Так, я не был удивлен, когда предприниматели, извлекавшие выгоду из абсурдно щедрых налоговых преимуществ для бизнеса, использующего труд людей с ограниченными возможностями, организовали перед Министерством финансов демонстрацию в инвалидных креслах. После тяжелых боев в парламенте мы снизили уровень этих налоговых льгот.
- Мы подготовили стратегические документы, призванные упорядочить и дисциплинировать действия коалиции, и убедили правительство их утвердить. Самой важной была долгосрочная стратегия экономического роста и государственного бюджета, принятая в 1998 году. Еще был закон о государственном бюджете, повышавший его прозрачность и понизивший потолок государственного долга до 50–55 процентов ВВП (при превышении этих показателей должны автоматически вводиться специальные бюджетные меры). В области финансовой дисциплины я также инициировал публикацию черного списка предприятий с наибольшей налоговой задолженностью и всех решений налогового органа об отсрочке или уменьшении налоговых платежей.
- Я связал менее популярную реформу (приватизацию) с более популярной (учреждение пенсионных фондов).
- Работая с различными институтами и группами людей, я пытался мобилизовать их на поддержку отдельных реформ. Я организовал и возглавил дерегуляционную комиссию, состоявшую из государственных служащих, неправительственных экспертов и журналистов. Обнаружив, что муниципалитеты, на территории которых действуют угольные шахты, весьма ими недовольны из-за неуплаты налогов, я стал добиваться реструктуризации угольной отрасли в союзе с представителями местной власти соответствующих регионов. Для финансирования этой реструктуризации я взял кредит у Всемирного банка, рассчитывая, что его эксперты помогут мне отслеживать процесс и настаивать на приватизации угольных предприятий[11].
- Я развивал партнерские отношения между Унией Свободы и отдельными группами и их организациями — прежде всего, в бизнес-сообществе, но также и с умеренными экологическими движениями, настроенными на реформу образования учителями, организаторами здравоохранения, реформаторами местного самоуправления, некоторыми журналистами.
Если принять во внимание, что коалиция была тяжелой, а 1998 года ознаменовался внешними экономическими потрясениями (восточноазиатский кризис, российский кризис), то макроэкономические и системные итоги нашей работы с ноября 1997 года по май 2000 года выглядят, глядя из сегодняшнего дня, совсем не так плохо:
- Бюджетный дефицит значительно уменьшился, а государственный долг в отношении к ВВП начал снижаться. Правда, дефицит текущего баланса продолжал расти, поскольку между запуском экономической политики и появлением ее результатов имеется, естественно, временной зазор, к тому же на страну воздействовали негативные внешние факторы; в то же время на рост государственного долга были наложены дополнительные ограничения.
- Приватизация была резко ускорена. В нее была вовлечена большая часть банковского сектора, обширная металлургическая отрасль, телекоммуникации и многое другое из оставшихся государственных предприятий в сфере производства (но не угольная промышленность и не железные дороги).
- Мы приступили к фундаментальной пенсионной реформе, в рамках которой была решительно модернизирована система выплат по мере получения (pay-as-you-go) и учреждена обязательная накопительная система, реализуемая пенсионными фондами. Финансирование пенсионной реформы осуществлялось за счет доходов от приватизации. Связь между приватизацией и пенсионной реформой поддерживалась с 1998 по 2000 годы.
- Несмотря на протесты профсоюза шахтеров, угольная промышленность была по большей части реструктурирована. Численность шахтеров значительно упала, хотя экономический эффект оказался меньше, чем я рассчитывал.
- Также вопреки профсоюзным протестам, инфраструктура железных дорог была отделена от бизнеса перевозок.
- Работая в направлении дерегуляции, мы успешнее справлялись с устранением различных внутриминистерских нормативов, чем с пересмотром ненужных или вредных законов. Полноценная либерализация Трудового кодекса, подготовленная комиссией по дерегуляции, не могла быть принята при наличном соотношении политических сил. Как я и опасался, неудача в либерализации трудового законодательства сыграла свою роль в росте безработицы среди молодежи. Польские политики упустили шанс, предоставленный положительным демографическим трендом[12].
- Летом 1998 года я предложил всеобъемлющую налоговую реформу, включая плоскую шкалу подоходного налога для физических лиц, пересмотр налога на прибыль и ряд других изменений. В подготовленной Белой книге о налогообложении комплексный анализ действующей налоговой системы сопровождался вытекающими из него планами по ее улучшению. Предложенные преобразования, особенно единый налог и ликвидация различных налоговых льгот в обмен на снижение ставки, подверглись демагогической критике со стороны оппозиции и были плохо приняты отдельными группами внутри AWS[13]. После длительных переговоров с лидерами AWS я согласился на двухступенчатый подоходный налог для физических лиц, и компромиссный пакет реформ, несмотря на серьезное сопротивление, был принят парламентом в ноябре 1999 года. Однако президент Александр Квасьневский наложил вето на реформу подоходного налога, утвердив остальные преобразования. Ирония в том, что уже в 2004 году, в период пребывания у власти посткоммунистических партий, подоходный налог для физических лиц был изменен таким образом, что максимально приблизился к единому или даже пропорциональному (самозанятые лица получили право выбрать плоскую ставку, причем возможность объявить себя самозанятым оказалась доступна почти всем).
С учетом имевшихся политических ограничений и препятствий не думаю, что в наших силах было достичь более высоких макроэкономических и системных показателей. Возможно, мы должны были попытаться устранить пенсионные льготы для отдельных профессий и повысить пенсионный возраст[14]. Едва ли, однако, нам удалось бы получить для этого достаточную поддержку со стороны AWS, не говоря уже об оппозиции. Задним числом я вижу также, что, скорей всего, мы напрасно ввели второй уровень местного самоуправления, повяты, и, вне всякого сомнения, так много мелких административных единиц этого уровня создавать было ни к чему. Я пытался уменьшить их число, но правительство в целом решило иначе.
С начала 2000-х годов парламентская коалиция с AWS фактически перестала работать, поскольку ряд ее представителей вместе с официальной оппозицией голосовали против собственного правительства. В марте 2000 года я представил руководству AWS два списка: «негативный» (законопроекты, внесенные в парламент, которые AWS должна отвергнуть) и «позитивный» (меры, которые нужно поддержать). Наши партнеры по коалиции отказалась принять твердые обязательства на этот счет. Это стало главной причиной того, что в конце мая 2000 года по моему предложению Уния Свободы вышла из состава правительства. Мы обещали поддерживать в парламенте все инициативы, согласующиеся с нашей программой.
Я сосредоточился на подготовке Унии Свободы к парламентским выборам 2001 года. В перспективе после выборов мы должны были оказаться в оппозиции. Я не испытывал ни малейшего восторга от мыслей о месте лидера оппозиционной партии, но моральные обязательства требовали от меня остаться с Унией Свободы и дальше делать свою работу с наивозможным тщанием. Однако внутри партии набирали силу противники моего лидерства. Большинство из них полагало, что Унии Свободы стоит изменить свой образ с чрезмерно «экономического» на более традиционный, связанный с «заботой о народе». Другая часть партийцев придерживалась прежнего курса. Я мог бы и выиграть борьбу за пост главы партии в декабре 2000 года, но пришел к выводу, что складывающаяся в партии ситуация освобождает меня от морального долга оставаться у руля[15]. Поэтому я объявил, что не собираюсь участвовать в выборах 2001 года.
Уже после того, как я принял это решение, освободилась должность главы Национального банка. Президент Квасьневский предложил меня на этот пост, и парламент утвердил мою кандидатуру в конце декабря 2000 года. Я приступил к работе в январе 2001 года и находился на службе до января 2007 года. Кроме того, я возглавлял один за другим два состава Совета по денежно-кредитной политике, а также комиссию по банкам. В этой работе мне помогала высококвалифицированная служба банковского надзора, работавшая тогда в составе Национального банка. Постепенно снижая повышенную прежде официальную процентную ставку, мы довели уровень инфляции от более чем 10 процентов в 2000 году до 2 процентов в 2005–2006 году. Достаточно ограничительная монетарная политика вместе с некоторыми дополнительными надзорными мерами помогла Польше избежать жилищного бума, а это, в свою очередь, позволило нам стать единственной страной в Европейском Союзе, избежавшей рецессии после 2008 года. Исполняя надзорно-контрольные функции, я содействовал приватизации ряда банков и реструктуризации крупнейшего банка, находившегося в государственной собственности.
Во время моего пребывания в должности Национальный банк Польши последовательно столкнулся с двумя недружественно настроенными правительствами: посткоммунистическим и затем правительством Ярослава Качиньского. Оба правительства повели злонамеренную атаку против валютной политики Национального банка и его независимости[16]. С помощью Европейского Центрального Банка и большинства польских СМИ мне удалось отбить эти наскоки, усилив таким образом независимость Национального банка Польши.
Заключение
Опыт Польши показывает, что стабилизация и реформы возможны как в чрезвычайной, так и в нормальной политической ситуации, если соблюдены определенные условия. Но в чрезвычайной политической ситуации первостепенное значение имеет быстрота действий. А незамедлительные действия возможны только при наличии плана, подготовленного еще до того, как открылось окно возможностей. Впрочем, быстрота и подготовительная работа важны и в нормальной политической ситуации.
И в тот, и в другой период аналитические проблемы не представляли главной сложности. Сложнее всего было решать проблемы управленческие и политические. Для достижения успеха реформатору необходима способность моментально осмыслять вопросы экономической стратегии. Но не в меньшей степени он или она должны обладать личностными качествами и умениями, позволяющими справиться с управленческой и политической стороной запуска и проведения радикальных реформ. Мало кто сочетает в себе интеллектуальные, управленческие и политические способности, необходимые для того, чтобы стать успешным реформатором. Окажутся ли такие люди на лидерских позициях — во многом дело случая. Иногда они даже и возникают в нужное время в нужном месте, но сталкиваются с препятствиями, которые никому не под силу преодолеть. Успех или крах радикальных реформ, таким образом, определяется сложным переплетением качеств личности и ситуационных переменных. И в условиях чрезвычайной, и в условиях нормальной политики успех зависит также от наличия сплоченной, хорошо организованной, нацеленной на успех команды с ясным лидерством.
В Польше, как и в других посткоммунистических странах, реформы быстрее и успешнее проходили в предпринимательском секторе, и это благодаря приватизации. Уцелевшие в Польше государственные предприятия или терпели финансовые потери, или занимали квази-монополистические позиции. Реформы государственных учреждений и систем оказались гораздо более медленными и менее эффективными, особенно в сферах здравоохранения, высшего образования, в правоприменительной и судебной системе. Можно сказать, что именно в государственном секторе осталось больше всего нерешенных проблем. Пенсионная система прошла большинство необходимых реформ, но за этим последовала серия масштабных откатов, завершившаяся при правительстве Туска в 2011–2013 годы[17] фактической ликвидацией обязательного накопительного пенсионного страхования через специализированные фонды.
Политическая критика стабилизации и реформ в Польше исходила почти исключительно от государственников, настроенных против фискальной консолидации, приватизации и дерегуляции, особенно на рынке труда. Попадая в правительство, политические противники стабилизации и рыночных реформ тяготели к откладыванию и затяжке финансового урегулирования и приватизации. Однако они не пытались обратиться к агрессивному фискальному стимулированию или иным масштабным контрреформам (за исключением восстановления пенсионных привилегий для шахтеров, военных и приравненных к ним государственных служащих).
Монетарная политика играла в целом важную дисциплинирующую и стабилизирующую роль. Это стало возможным благодаря независимости центрального банка, усилившегося и окрепшего в противостоянии политическим атакам.
ВВП Польши более чем удвоился в период между 1989 и 2013 годами — я считаю, что это выдающееся достижение для переходной политики. Этот необыкновенный рост обусловлен, прежде всего, совокупным эффектом реформ в предпринимательском секторе и макроэкономических (особенно монетарных) мер, предотвративших чехарду бумов и спадов.
Литература
Aslund, Anders. 2013. How Capitalism Was Built, 2d edition. New York: Cambridge University Press.
Balcerowicz, Leszek. 1992. 800 dni skontrolowanego szoku [800 Days of Controlled Shock]. Warsaw: Polska Oficyna Wydawnicza (BGW).
Balcerowicz, Leszek. 1995. Socialism, Capitalism, Transformation. Budapest: Central University Press.
Hartwell, Christopher. 2013. Institutional Barriers in Transition: Examining Performance and Divergence in Transition Economies. New York: Palgrave Macmillan.
Kawalec, Stefan. 1989. Privatization of the Polish Economy. Communist Economies 1, no. 3: 241–56.
Kornai, János. 1980. Economies of Shortage. Amsterdam: North Holland.
Lewandowski, Janusz, and Jan Szomburg. 1989. Property Reform as a Basis for Social and Economic Reform. Communist Economies 1, no. 3: 257–68.
Pinto, Brian, Marek Belka, and Stefan Krajewski. 1993. Transforming State Enterprises in Poland: Evidence by Manufacturing Firms. Brookings Papers on Economic Activity, no. 1. Washington: Brookings Institution.
Rostowski, Jacek. 1993. The Implications of Very Rapid Private Sector Growth in Poland. CEP Discussion.
Paper No. DP0159. London: Centre for Economic Performance.
Williamson, John, ed. 1994. The Political.
Данная статья основывается не только на моих личных воспоминаниях, но и на некоторых документах, заметках, комментариях и публикациях СМИ, которые я просматривал, когда писал книгу о своей государственной деятельности на протяжении последних 25 лет. Мне были полезны замечания Станислава Гомулки, Стефана Кавалеца, Ежи Козьминьского и Рышарда Петру.
