Симеон Дянков, Андерс Ослунд Великое возрождение

Сегодняшней публикацией мы начинаем серию материалов, представляющих собой отдельные статьи из сборника «Великое возрождение: чему нас научила победа капитализма над коммунизмом», подготовленного А. Ослундом и С. Дянковым по материалам конференции, состоявшейся по их инициативе в Будапеште в мае 2014 года. По-английски сборник уже опубликован, а по-русски целиком выйдет позже в этом году.

После почти десятилетия стачек и протестов 4 июня 1989 года Польша провела полусвободные выборы, ставшие началом конца коммунизма в Восточной Европе. В августе оппозиционное движение «Солидарность» Тадеуша Мазовецкого сформировало коалиционное правительство. Сокрушительная электоральная победа «Солидарности» проложила путь реформам по всему региону. Мужество, проявленное поляками в борьбе за политическую свободу, вдохновило восточноевропейские страны на два требования: «Мы хотим нормального общества!» и «Мы хотим назад в Европу!». Под «нормальным обществом» люди понимали не просто избавление от коммунистического гнета. Они хотели жить в демократической стране с рыночной экономикой, основанной на частной собственности и верховенстве закона. Еще они хотели быть частью Европейского Союза, и чтобы Организация Североатлантического договора (НАТО) защищала их, как и всю Европу.

Осенью 1989 года потерпели крах остальные коммунистические режимы Восточной Европы. Без громких событий прошла демократизация в Венгрии. 9 ноября 1989 года пала Берлинская стена; на следующий день престарелый болгарский коммунистический лидер Тодор Живков был отстранен от власти в ходе номенклатурного переворота. Позже — в ноябре — Чехословакия пережила Бархатную революцию. В Рождество в ходе кровавого восстания был свергнут и казнен румынский диктатор Николае Чаушеску.

В августе 1991 года неудачная попытка государственного переворота, предпринятого бескомпромиссными сторонниками старого режима против Михаила Горбачева, привела к распаду СССР. В России реальная власть перешла к Борису Ельцину, демократически избранному в июне того же года на пост российского президента. Страны Прибалтики (Эстония, Латвия, Литва) обрели независимость в августе; в декабре 12 оставшихся советских республик мирным соглашением оформили раздел Советского Союза и стали суверенными государствами.

За четверть века, прошедшие после падения коммунизма, страны бывшего социалистического лагеря (включая бывший СССР, бывший советский блок и бывшую Югославию) претерпели значительные изменения. Из 30 государств все, кроме трех (Белоруссии, Туркменистана и Узбекистана), стали рыночными экономиками. Сверх того, в странах Центральной и Восточной Европы в полной мере утвердилась демократия. Напротив, в государствах бывшего СССР демократия так и не установилась (исключение составляют страны Балтии). В двух странах (Эстония и Польша) показатель ВВП на душу населения, пересчитанный по паритету покупательной способности, увеличился более чем вдвое. Но в пяти странах, предпринявших некоторые, но отнюдь не достаточные реформы, — в Киргизии, Македонии, Молдове, Таджикистане и Украине, — ВВП на душу населения сейчас даже меньше, чем в 1989 году.

Почему посткоммунистические реформы успешны в одних странах, но проваливаются в других? У экспертов и бывших политических деятелей сложилось общее мнение о том, какой экономический курс позволяет преобразовать застойные командные экономики в процветающие рыночные. Дальновидные руководители проводят радикальные и комплексные реформы, приступая к ним незамедлительно и действуя поэтапно — и это ведет к успеху. Дерегулирование цен и рынков, макроэкономическая стабилизация и приватизация государственных предприятий были необходимы для торжества рыночных реформ и раннего возобновления экономического роста. Многообразие политических реформ, как институциональных, так и социальных, сопутствовало экономической адаптации, и это лишний раз доказывало, что демократия и экономическая свобода идут рука об руку.

Мало кто сомневается сегодня в необходимости дерегулирования и макроэкономической стабилизации: эти меры были проверены много раз и во многих странах. Приватизация остается более спорным решением, однако опыт посткоммунистических стран ясно показывает: никакая рыночная экономика не может быть успешной без масштабной приватизации. Тем не менее, проблемы, связанные с ней, представляют собой главный вызов для реформаторов: как обеспечить приватизацию, не спровоцировав коррупцию, клановый капитализм или рентоориентированное поведение — пороки развития, чреватые политическим откатом?

Посткоммунистические реформы еще отнюдь не закончились. По словам журналиста Wall Street Journal Мэтью Камински, «Украина — это незавершенное дело 1989 года»[1] . В том же духе Энн Эплбаум, колумнист Washington Post, отмечает, что поляки в 1989 году «были мотивированы тем же, чем украинцы сегодня»[2] . Борьба украинцев, пытающихся сбросить бремя коррупции и противостоять запугиванию со стороны России, еще только разворачивается, но страна, кажется, готова к комплексным, радикальным рыночным реформам, со всеми трудностями и жертвами, которые могут быть вызваны частью этих реформ в краткосрочной перспективе. Украинцы надеются выправить свой путь в направлении к европейской интеграции, усваивая уроки посткоммунистических транзитов — уроки, освещению которых посвящена эта книга.

Из недавнего исторического опыта также следует, что рыночные реформы не являются ни необратимыми, ни неприступными: их плоды надо беречь. Возможность отката уже вроде бы свершившихся перемен — все более тревожный фактор. В России и в Венгрии постепенное восстановление после потрясений и неразберихи первого посткоммунистического десятилетия обернулось подъемом популизма и этатизма. Оба государства демонстрируют уязвимость посткоммунистического транзита. Обширная ренационализация в России показывает, что приватизация легко может быть обращена вспять. В Венгрии под угрозой результаты некоторых институциональных реформ, казавшихся вполне успешными, да и атмосфера этнической и религиозной терпимости оказалась там крайне хрупкой. Эти последние примеры попятного развертывания экономических и демократических реформ заставили реформаторов смирить гордыню и бросили тень на произошедший четверть века назад транзит, пусть даже и признанный сегодня одним из наиболее заметных событий в новейшей истории Европы.

Результаты посткоммунистического транзита:
общий прогресс, но со значительными различиями

Наиболее очевидный критерий оценки посткоммунистического транзита — это экономические успехи. Было бы ошибкой, тем не менее, игнорировать сферу управления — в частности, уровни коррупции и политической свободы, которые неразрывно связаны с успехом или крахом реформ. Дэниэл Трейсман обращает внимание на тенденцию: соседние страны сближаются по этим критериям. Страны Прибалтики выходят на более высокий уровень демократических скандинавских стран, тогда как Таджикистан тянут вниз авторитарные или плохо управляемые соседи — Афганистан и Пакистан.

Рисунок 1. Демократия и коррупция, 2013[3]

Эта схема отображает состояние управления в 22 посткоммунистических странах, показывая сильную корреляцию между авторитаризмом и коррупцией. Отчетливая граница просматривается между 10 странами Центральной и Восточной Европы, которые стали членами Европейского Союза (ЕС), и бывшими советскими республиками. Все 10 новых членов ЕС находятся в правом верхнем углу (что соответствует высокому уровню политических свобод и низкому уровню коррупции). Для этих стран характерно оптимальное равновесие, при котором политические и гражданские свободы сдерживают распространение коррупции. В противоположном углу, с низким уровнем свобод и высоким уровнем коррупции, находится большинство постсоветских стран: Азербайджан, Белоруссия, Россия и страны Центральной Азии. Эти восемь стран демонстрируют субоптимальное равновесие со стабильной и сильной коррупцией, поддерживаемой авторитарным правлением: без надежды на улучшение, разве что со сменой режима.

Четыре нестабильных государства — Армения, Грузия, Молдова и Украина — находятся посередине. Любопытно, что они также являются членами Восточного партнерства Европейского Союза. Это — нынешняя линия фронта в противостоянии между верховенством закона и коррупцией, демократией и авторитаризмом.

Главные уроки посткоммунистической трансформации

Институт международной экономики Петерсена (Андерс Ослунд, Симеон Дянков) и Школа публичной политики Центрально-Европейского Университета (Вольфганг Рейнике) организовали 6–7 мая 2014 года в Будапеште двухдневную конференцию «Транзит в перспективе» с целью критически оценить посткоммунистический транзит последних двадцати пяти лет. Сорок пять экспертов представили доклады как об уроках, извлеченных из произошедшего, так и о просматривающихся перспективах. В конференции приняли участие видные отставные политические деятели и ведущие экономисты из Болгарии, Чехии, Грузии, Венгрии, Латвии, Польши, Румынии, России, Словакии, Украины и других стран. Бывшие реформаторы, международные чиновники и ученые достигли в ходе конференции широкого консенсуса по двенадцати пунктам. Некоторые из них хорошо известны, некоторые сформулированы впервые, кое-где появились новые важные тонкости. Опыт посткоммунистического транзита, которым мы располагаем в настоящее время, можно обобщить следующим образом.

1. Скорость важна. 
Все реформы — дерегуляция, макроэкономическая стабилизация, приватизация и создание институтов — должны осуществляться одновременно и как можно быстрее. В посткоммунистических странах дерегуляцию можно и нужно было проводить немедленно. Макроэкономическая стабилизация требовала несколько больше времени, однако ее откладывание не приносило пользы. Институциональные изменения и приватизация, процессы по необходимости более сложные, не укладывались в кратчайшие сроки, но чем резче и напряженнее был график реформ, тем лучше оказывались результаты. Как выражается Лешек Бальцерович, «рискованная стратегия всегда лучше, чем безнадежная». Вацлав Клаус подчеркивает, что движущая сила реформ — «люди с идеалами, а не теоретические модели оптимизации». И Бальцерович и Клаус отвергают концепт «шоковой терапии» как уничижительный ярлык, используемый противостоящими реформам силами. Большинство участников конференции предпочли говорить о ранних, радикальных и комплексных реформах. По прошествии времени большая часть технических деталей в ходе реформирования выглядит довольно тривиально.

2. Поведение людей изменить нельзя; следует поменять людей, стоящих у власти.
Недостаточно было дать прежним работникам новые стимулы. Согласно Клаусу, следовало обеспечить «безусловную ликвидацию коммунистической системы». Требовался максимально возможный разрыв в преемственности элит. Прежняя коммунистическая элита отличалась чрезвычайным лицемерием, присягая на верность идеологии, в которую никто не верил. Большинство участников конференции поддержали практику люстрации, осуществленной в большинстве государств Центральной и Восточной Европы — кроме Болгарии, Румынии и стран бывшего Советского Союза. В Эстонии была предпринята наиболее радикальная чистка управленческих структур, в результате чего страна стала наименее коррумпированным посткоммунистическим государством. На заре эпохи транзита многие опасались, что подобные меры приведут к чрезмерной дестабилизации. Но, как оказалось, гораздо больше людей обеспокоены неискоренимостью коммунистической элиты. В этом отношении реформаторы стали со временем более радикальными.

3. После того, как первые шаги по пути транзита пройдены, основной экономической проблемой становятся рентоориентированное поведение или коррупция.
Уровень коррупции в посткоммунистических странах высок, и это тесно связано как с распространенностью рентоориентированного поведения на ранних этапах транзита, так и с уровнем демократии. Между новыми членами ЕС и постсоветскими странами просматривается значительная разница — среди последних лишь в Грузии коррупция жестко пресечена.

4. Ранний, короткий период «исключительных мер», словами Бальцеровича, является критическим. Либо возобладает реформа, либо начнется погоня за рентой. 
Как отметил бывший премьер-министр Эстонии Март Лаар, «выжидать — значит потерпеть крах». Реформа победила в Центральной Европе и в Балтийских странах, на остальной территории бывшего СССР рентоориентированное поведение восторжествовало. В какую сторону склонится чаша весов, как правило, выясняется в первый год транзита.

5. Лидерство более значимо в начале транзита, до того, как институты наложат ограничения на лидеров.
Эконометрический анализ позволил Дэниэлу Трейсману выявить трех лидеров, оказавших наибольшее влияние на ход реформ в своих странах: это Егор Гайдар в России, Димитр Попов в Болгарии и Лешек Бальцерович в Польше.

6. Государство гораздо сложнее реформировать, чем экономику.
Ни один серьезный политик не скажет сегодня, что государство должно полностью уйти с экономической сцены, хотя многие согласятся, что его роль должно стать меньше. Посткоммунистическим странам все еще необходимо значительное дерегулирование. Государство удерживает за собой слишком много ролей. Его преобразование — это сложнейший процесс, который медленно запускается, требует учитывать целый ряд принципов и предпринимать ряд шагов, нацеленных на далекую перспективу. Реформа экономической сферы — гораздо более простая задача: достаточно ее приватизировать.

7. Спецслужбы представляют собой наиболее опасную часть старой элиты:
их деятельность непрозрачна, они могущественны и обладают высокой квалификацией, готовы к жестким и незаконным действиям, имеют сильную структуру и международные выходы. В сущности спецслужбы представляют собой образцовую организованную преступную сеть, что особенно видно на примере России и Болгарии. Поэтому люстрация и устранение от рычагов управления старой элиты жизненно необходимы в этой сфере; страны, в которых не произошла решительная чистка спецслужб, понесли значительный ущерб. Другие враги реформ, в том числе партийная и государственная бюрократия, руководство государственных предприятий, военные и организованная преступность, обнаружили куда меньшую жизнестойкость. Сегодня бывшие коммунистические спецслужбы — гораздо более разрушительная сила, чем организованные преступные группировки.

8. Демократия жизненно важна для успешных рыночных реформ,
поскольку она предполагает возможность начать все сначала, обеспечивает формирование гражданского общества, выстраивает систему сдержек и противовесов, порождает свободные СМИ. Успешная реформа требует принятия сотен новых законов; реформистские начинания 1990-х в России служат наглядным примером того, как мало может быть сделано без парламентского большинства реформаторов. Регрессионный анализ Трейсмана и Жерара Ролана показывает, что демократия и рыночные реформы сопутствуют друг другу. Трейсман демонстрирует, что причинно-следственная связь реализуется в направлении от демократии к рыночным реформам, опровергая более ранние идеи Адама Пшеворского (1991) о том, что полномерная демократия и рыночные реформы несовместимы. Опасения реформаторов, связанные с возможностью трудовых конфликтов, забастовок, массовых социальных волнений, не подтвердились. Ролан и Олег Гаврилишин подчеркивают положительное влияние сильного гражданского общества и национальной сплоченности на успех рыночных реформ. Эмпирический опыт региона показал, что парламентские системы более благоприятствуют экономическим реформам и обузданию коррупции, чем президентские.

9. Практически невозможно предсказать, когда появится возможность полномасштабных реформ. 
Реформы могут стать реальностью совершенно внезапно. Крах коммунизма в 1989 году cтал полной неожиданностью для большей части жителей Восточной Европы. Поэтому реформаторы должны быть готовы — в плане идей, программ, конкретных целей и рабочих групп — действовать, когда откроется окно возможностей. Им нужно агитировать за реформы, пользуясь для этого каналами классических и новых медиа, университетскими кафедрами и новейшими «мозговыми центрами»: следует разъяснять людям свою платформу и завоевывать политическую поддержку. Реформаторы в посткоммунистических странах не смогли понять на самом раннем этапе, что осуществляемые ими перемены по сути своей не технократические, а политические. Если бы они осознали это, то бросили бы больше усилий на коммуникацию с обществом и просвещение. Клаус, понимавший это с самого начала, выгодно отличается от других реформаторов; неудивительно, что политически он стал наиболее успешным из них.

10. Реформа должна проводиться преимущественно национальными силами. 
Каждая значительная реформа начиналась со смены режима. Евросоюз и Международный валютный фонд (МВФ) — чрезвычайно важные международные инструменты, но они не могут возглавлять реформу: ее основным мотором должно быть национальное правительство. В 1990-е годы МВФ был главным источником внешней поддержки реформ. В 2000-х эту миссию перенял Европейский Союз. Показано, что стремление страны вступить в ЕС хорошо сказывается на ходе реформ. Раннее заключение соглашений с ЕС желательно, но преждевременное вступление может оказаться не особенно благоприятным. Многие наблюдатели рассматривают вступление Болгарии и Румынии в ЕС как слишком поспешное. Насколько важно для успеха реформ раннее привлечение иностранной поддержки — еще предстоит в полной мере оценить.

11. Чем хуже ситуация, тем более радикальными должны быть реформы, но тем сложнее их проводить.
Страны в состоянии острого кризиса с большой вероятностью потерпят неудачу на начальном этапе, скатившись в погоню за рентой. Успех реформаторов в Грузии связан с острой необходимостью: реальная угроза распада государства сделала самые решительные меры жизненно важными. Опыт Грузии также показывает, что капитальные реформы могут проводиться даже в условиях неопределенности и нестабильности границ — урок, который следует иметь в виду применительно к Украине. Среди многих радикальных реформ, предпринятых грузинским правительством, — практически единовременное увольнение всей дорожной полиции, ультимативный шаг, который привел к сокращению числа дорожных происшествий. Это означает, что нельзя исключать успеха реформ в современной Украине.

12. Откат структурных реформ порождает новые опасения. 
Россия и Венгрия служат примером уязвимости посткоммунистического транзита: в обеих странах главные перемены, включая приватизацию и пенсионную реформу, были фактически отменены и пересмотрены. В Венгрии и Казахстане были национализированы все схемы обязательных пенсионных накоплений, реализовывавшиеся частными пенсионными фондами, в Польше национализации подверглась половина таких фондов. Во многих странах финансирование обязательных пенсионных накоплений было сокращено, Болгария заморозила процесс постепенного повышения пенсионного возраста. В некоторых странах, особенно в Венгрии и Болгарии, отказались от реформ энергетического сектора, предусматривавших переход к полной оплате потребляемой энергии пользователями. Урок очевиден: лишь немногие достижения посткоммунистического транзита незыблемы и находятся в безопасности. Как заметил профессор Янош Корнаи, «может произойти что угодно. Маловероятные события тоже случаются».

Значительная часть этой книги посвящена второй волне реформ и ее отличиям от первой. Для первой волны необходим лидер, команда, программа реформ и тщательно разработанные предложения — такие, чтобы их можно было отстаивать публично, завоевывая широкую общественную поддержку и большинство в парламенте. Ко второй волне относятся более сложные и опасные реформы — такие, как налоговая, пенсионная, энергетическая, реформа социального обеспечения; зачастую эти реформы проходят уже после смены правительства. На этом этапе для успеха требуется больше политического мастерства и искусства взаимодействовать с обществом — ведь к тому времени реформы уже входят составной частью в текущий политический процесс.

Этот сборник сфокусирован на политической экономии реформ; меньше внимания уделено чистой экономике. Поутихли старые споры по таким проблемам, как валютный курс. Важность фискального регулирования и налоговых реформ сейчас уже едва ли может быть оспорена. Из чисто экономических вопросов наибольший интерес представляет, вероятно, положительное отношение к контролируемому дефолту. Ныне преобладает та точка зрения, что чрезмерный государственный долг должен быть списан на раннем этапе, однако никто не может сказать, что значит «чрезмерный». Болгария и Польша достигли соглашения со своими официальными кредиторами по существенному сокращению государственного внешнего долга на определенных условиях, и, кажется, правомерность этих решений не подвергается сомнениям. Россия объявила дефолт по внутреннему государственному долгу в 1998 году; значительные сожаления связаны с тем, что дефолт не был проведен раньше и в более организованном порядке. Венгрия так и не провела реструктуризацию своего внушительного государственного долга: ей удавалось его обслужить при периодической помощи МВФ, но вырваться из финансовой ловушки чрезмерных государственных расходов, заставляющих поддерживать более высокие налоги, чем в других странах региона, страна так и не смогла — и после 2000 года показывает самый низкий в регионе уровень экономического роста.

Наибольшие надежды на новые рыночные реформы связаны сегодня с Украиной, где умелое политическое руководство достигло соглашения о резервных кредитах с МВФ, которому должны сопутствовать далеко идущие Соглашения об ассоциации с Европейским Союзом. В то же время здесь сохраняется угроза российской агрессии, а у противников реформ есть значительные корыстные интересы.

27 июня 2014 года Украина, Грузия и Молдова подписали Соглашения об ассоциации с Евросоюзом — страны Центральной и Восточной Европы сделали это в середине 1990-х. Все они желают стать частью Европейского Союза, а статья 49 Договора о Европейском Союзе заявляет, что на членство в ЕС может претендовать любая европейская страна. Для того, чтобы стать членом ЕС, страна должна соответствовать так называемым Копенгагенским критериям демократии, прав человека и рыночного развития; кроме того, новый член ЕС должен быть одобрен всеми прежними.

Нам предстоит увидеть, приведут ли эти Соглашения об ассоциации к новым реформам в регионе. Возможность этого в отношении Украины очевидна. Грузия уже провела крупномасштабные реформы, и сейчас ей нужно защитить их результаты. Молдова провела больше реформ, чем Украина, но политической стабильности ей недостает.

Впервые опубликовано: Åslund А., Djankov S. Introduction / Åslund А., Djankov S. (ed.) (2014). The Great Rebirth: Lessons from the Victory of Capitalism over Communism. Washington, DC: Peterson Institute for International Economics. P. 114. Публикуется с сокращениями. Перевел Никита Глазков.

Милтон Фридман

Капитализм и свобода

Как должны быть устроены институты свободного общества — финансы, образование, социальная помощь, армия, налоговая система и многое другое? Какие функции должно выполнять государство, а с чем лучше справятся люди, самоорганизация и рынок? Книга нобелевского лауреата Милтона Фридмана «Капитализм и свобода» — один из самых популярных и влиятельных либеральных манифестов послевоенной эпохи, переложивший абстрактные идеалы свободы на язык практической политики.
Читать Купить