Исследования

• энергетика

Реструктуризация электроэнергетики: дерегулирование или замена одного регулирования на другое?

Джеймс Бушнелл, Северин Боренстайн

Статья американских специалистов по экономике электроэнергетики, опубликованная в середине 2000 года, дает представление о том, чем были мотивированы реформы отрасли, происходившие в разных странах в 80-90-х годах прошлого века, и к каким результатам привели попытки «создания» так называемых конкурентных рынков электроэнергии. Авторы ярко демонстрируют, что подлинные мотивы реформ зачастую не имели никакого отношения к «либерально-рыночной ортодоксии», а результатом реструктуризации становилось не столько дерегулирование, сколько замена одних форм регулирования на другие. Статья дает хорошее представление о важных аспектах научной дискуссии о реформах в электроэнергетике, происходившей в профессиональной среде незадолго до начала аналогичной реформы в России.

Реструктуризация электроэнергетической отрасли получает все более широкое распространение в США и во всем мире. Некоторые из инициатив такого рода уже осуществляются полным ходом, – например, в штатах Калифорния и Пенсильвания, в Австралии, Норвегии и Великобритании – но еще большее количество пока лишь разрабатывается или находится на ранней стадии реализации. Кроме того, в Конгресс внесены законопроекты, стимулирующие создание открытых рынков электроэнергии. В процессе реструктуризации уже достигнут ряд значительных успехов – прежде всего в том, что удается поддерживать бесперебойную работу электроэнергетических систем. Но возникли и серьезные проблемы – в том числе непредвиденные.

Страны и регионы, перестраивающие свою электроэнергетику, по-видимому, практически не заимствуют или почти не заимствуют опыт тех рынков электроэнергии, где этот процесс продвинулся дальше всего. Это печально, поскольку из накопленного опыта можно извлечь важные уроки, пригодные для всех. Возможно два самых главных урока состоят в том, что краткосрочные выгоды в данном случае, как правило, невелики или отсутствуют, а долгосрочные, хотя убедительно демонстрируемые в рамках теории, с большим трудом можно подтвердить практикой.

Если же говорить более конкретно, рыночная сила генерирующих компаний, судя по всему, представляет собой более серьезную и долгосрочную проблему, чем полагало большинство наблюдателей. В результате еще большее значение, чем считалось, приобретают пропускная способность электросетей и эластичность спроса. В целом тот факт, что электроэнергию нельзя хранить, в сочетании с очень малой эластичностью спроса и необходимостью обеспечивать баланс спроса и предложения в реальном времени для поддержания стабильной работы электросетей, превращает реструктуризацию рынков электроэнергии в задачу куда более сложную, чем можно было бы предполагать на основе опыта, полученного в ходе реформирования газовой отрасли, авиационных и автомобильных перевозок, телекоммуникаций и ряда других секторов.

Истоки реструктуризации электроэнергетики

Анализ электроэнергетической отрасли начинается с констатации того факта, что она состоит из трех весьма разных компонентов: генерации, передачи и распределения. Произведенная (за счет сжигания ископаемого топлива, использования ветряной, солнечной и гидроэнергии, а также реакции расщепления атомного ядра) электроэнергия передается через высоковольтные, имеющие большую пропускную способность линии электропередачи на те или иные территории – туда, где она потребляется. После того, как она передана в соответствующий регион, ее напряжение понижается с помощью трансформаторов, после чего по местным распределительным сетям она доставляется конечным потребителям.

В США эти три вертикально связанных сектора, как правило, объединены в рамках энергокомпании, представляющей собой либо акционерное общество, деятельность регулируется государством, либо находящейся в собственности муниципального органа. На протяжении многих лет каждый из этих секторов считался естественной монополией. Чтобы в передающем и распределительном секторах существовал полномасштабная конкуренция, необходимо дублирование электросетей соперничающими компаниями, а это неэффективно. Если же допустить соединение линий, принадлежащих разным фирмам, в единую инфраструктуру, то в соответствии с законами физики возникнут значительные экстерналии: передача энергии по одной линии неизбежно будет влиять на пропускную способность всех остальных. Что же касается генерирующего сектора, то он считался естественной монополией из-за того, что генерирующие установки, чтобы быть эффективными, должны были производить электроэнергию в больших масштабах, а также из-за потерь при передаче энергии на большие расстояния, в результате чего потребителей на той или иной территории было более экономично обслуживать с помощью одной или небольшого количества электростанций.

Вряд ли кто-то сегодня станет утверждать, что фундаментальные экономические особенности передачи и распределения электроэнергии с тех пор изменились. Однако со временем оптимальный размер генерирующих предприятий уменьшился – а не увеличился, как прогнозировали многие в 60-х – 70-х годах, когда все большее распространение приобретали АЭС. Кроме того, благодаря совершенствованию технологий сократились потери при передаче, в результате чего возможность конкуренции между электростанциями, расположенными в сотнях миль друг от друга, стала более реальной.

Поэтому в 80-х годах все чаще начали звучать предложения о повышении эффективности генерации, допустив поставки электричества энергокомпаниям от независимых предпринимателей. В 1978 году федеральные власти создали для этого соответствующие стимулы, приняв Закон о принципах регулирования деятельности коммунальных служб (Public Utility Regulatory Policy Act, PURPA). В соответствии с этим актом энергокомпаниям предписывалось приобретать электроэнергию у «соответствующих требованиям» независимых производителей (в основном небольших генерираторов компаний или генераторов, использующих возобновляемые источники энергии) по цене, равной «альтернативным затратам», которых удается избежать коммунальной фирме при покупке электроэнергии у такого производителя. Однако во многих штатах, однако, был установлен уровень альтернативных затрат, намного превышающий реальную предельную экономию, получаемую энергокомпанией от того, что она не производит данный объем электроэнергии сама. В результате многие энергокомпании заключили долгосрочные закупочные контракты, где были предусмотрены чрезвычайно высокие цены. Особенно непривлекательными эти цены стали в 80-90-х годах, когда издержки на покупку природного газа в реальном выражении снизились, в результате чего большинство внешних генерирующих источников стали для энергокомпаний еще менее экономичными.

Примерно в то же самое время из-за аварий, непредвиденных издержек при строительстве, ужесточившихся требований к безопасности, более высоких, чем предполагалось, эксплуатационных расходов и затрат на утилизацию отходов АЭС превратились из экологически чистого источника дешевой электроэнергии, каковыми их изображали сторонники атомной энергетики, в дорогостоящих «белых слонов». В соответствии с соглашениями между властями штатов и энергокомпаниями потребители по-прежнему были вынуждены платить за продукцию АЭС, хотя выбор этого поставщика оказался неудачным.

Невыгодность контрактов, заключенных в соответствии с Законом о принципах регулирования 1978 года, и инвестиций в атомную энергетику стала основной причиной, по которой цены на электроэнергию в некоторых штатах в 90-х годах были намного выше ожидаемых затрат на строительство и эксплуатацию новых угольных или газовых электростанций. В других штатах, не развивавших ядерную энергетику и проявивших бóльшую осторожность в вопросе о заключении долгосрочных контрактов с независимыми поставщиками, цены оставались относительно низкими. Вероятно именно этот контраст стал главной движущей силой, вызвавшей стремление к реструктуризации электроэнергетики в США

Рис. 1. Средние розничные цены на электроэнергию по штатам в 1998 годк (центов за киловатт-час)

1. В среднем по США – 6,7

Источник: Energy Information Administration, 2000

Политическая экономия реструктуризации электроэнергетики

Наглядное представление о диспаритете цен в различных регионах США дает рис. 1. В таких регионах, как Калифорния и Северо-восток, цена электроэнергии для бытового потребления достигают в среднем 10 центов за киловатт-час, тогда как жители некоторых соседних штатов платят вдвое меньше. Отчасти этот разброс может быть объяснен различиями в природных ресурсах, имеющихся в тех или иных регионах, и в первую очередь — в возможностях для развития гидроэнергетики. Но в гораздо большей степени он обусловлен необходимостью оплачивать ошибочные (как выяснилось задним числом) решения об инвестициях и заключении долгосрочных контрактов, принятые в 60-х –80-х годах. В основе этих решений лежало предположение, что цены на природный газ к 2000 году повысятся гораздо больше, чем это произошло в действительности (благодаря дерегулированию газовой отрасли в конце 70-х — начале 80-х годов).

Поскольку причиной разницы в тарифах являются расходы и обязательства, носящие по большей части необратимый характер, они отражают различия не в предельных издержках, а в средних фактических издержках. На протяжении 90-х годов уже существовал весьма активно функционирующий, хотя и несовершенный рынок оптовых энергетических сделок между энергокомпаниями, независимыми производителями электроэнергии и небольшим числом крупных потребителей. Наличие этого оптового рынка способствовало уравниванию предельных производственных издержек энергокомпаний, с учетом физических и институциональных ограничений доступа к передающим мощностям.

Успешное функционирование оптового рынка вызвало у многих желание пойти еще дальше. Хотя оптовые сделки в условиях регулирования позволяли потребителям, работающим с энергокомпаниями, имеющими высокие производственные издержки, получать некоторую дополнительную выгоду, они не давали им возможности избежать более значительного бремени – необходимости платить за невосполнимые издержки прошлых инвестиций, которые энергетики называют «безвозвратными инвестициями» [stranded investment]. Однако именно эти издержки являются источником большей части ценовых диспаритетов. Таким образом, принятие соответствующих политических решений обусловливалось в основном стремлением сократить издержки, которые из-за их невосполнимого характера сократить нельзя, а можно только перераспределить.

Это не означает, что отсутствуют собственно экономические основания для реструктуризации отрасли: просто они не играют большой роли в публичных дискуссиях по поводу этой реформы. Дерегулирование или реструктуризация может потенциально обеспечить выигрыш в трех основных сферах энергоснаюжения: эксплуатации, инвестициях и потреблении.

Факты говорят о том, что подпадающие регулируемые акционерные энергокомпании в США — при имеющемся «портфеле» генерирующих активов — довольно эффективно справляются с производством электроэнергии. На долю оплаты труда приходится всего 12% общих затрат на поставляемую электроэнергию, и производительность труда в американской электроэнергетике выше, чем в аналогичных отраслях других стран. Поэтому возможности для быстрого повышения эффективности на стороне предложения в этом секторе достаточно скромны. Более того, по некоторым данным эксплуатационная эффективность электроэнергетики после реструктуризации даже снизилась. Отчасти это связано с серьезным изменением операционных процедур в ходе адаптации к рынку генерации, а отчасти с рыночной силой, о чем речь пойдет ниже.

Экономисты и специалисты по политическоум анализу давно уже утверждают, что наиболее значительный потенциальный выигрыш, который может дать реструктуризация электроэнергетики, связан с изменением способов принятия решений в сфере инвестиций и потребления. Поскольку тарифные диспаритеты в стране вызваны в основном неудачными инвестициями, вполне логичным выглядит допущение, что главный «изъян» отрасли – это процесс, в рамках которого эти неудачные решения принимаются. Фирмы, не защищенные от риска гарантированной нормой доходности по своим инвестициям, будут проявлять больше благоразумия при осуществлении капитальных затрат и управлении рисками.

Последний, до сих пор в основном не задействованный, источник потенциального прироста эффективности в электроэнергетической отрасли связан со сферой потребления. Издержки производства электроэнергии сильно колеблются в зависимости от конкретного часа и даже минуты, а цены на дерегулированном рынке электроэнергии – тем более. У потребителей не было особых возможностей для того, чтобы реагировать на эти колебания. Они платят за электричество по фиксированному («плоскому») тарифу, отражающему средние издержки за несколько месяцев, а то и лет. Поскольку потребители не могут видеть ценовых колебаний, вызванных изменениями во взаимодействии спроса и предложения, они не в состоянии и реагировать на возникающий дефицит (скажем, в очень жаркий летний день) сокращением потребления электроэнергии (например, повысив температуру кондиционируемого воздуха с 75 до 78 градусов по Фаренгейту [примерно с 23,9 до 24,5 °С — Ред.]), чтобы получить экономию, соответствующую высокой стоимости того количества электроэнергии, от которого они отказались.

Отметим, что для обеспечения более эффективной реакции потребителей на цену электроэнергии нет необходимости в дерегулировании отрасли, хотя сторонники реструктуризации утверждают, что неповоротливые регулируемые энергокомпании традиционного типа не имеют стимулов для воплощения подобных инициатив. На сегодняшний день в США реагирования потребителей в реальном времени не происходит ни в регионах, где была проведена реструктуризация, ни в тех штатах, где действует традиционная система регулирования. Однако, как мы продемонстрируем ниже, потребность в реагировании спроса на ценовые колебания намного выше в менее зарегулированной среде.

Конкуренция на рынках электроэнергии

Как мы отмечали выше, главной движущей силой тенденции к реструктуризации электроэнергетики были новые технологии и изменение цен на топливо, в результате чего производство электроэнергии на небольших станциях стало рентабельным, а также объединение отдельных коммунальных энергетических систем в сети регионального масштаба, в результате чего расширился объем рынка, который могли обслуживать отдельные генераторы. Для некоторых эти перемены послужили достаточным поводом для вывода о том, что генерация электроэнергии теперь требует государственного регулирования лишь в той же мере, что и производство других товаров: нефти и газа, золота, кофе или апельсинового сока.

Препятствия для конкуренции. Однако в силу ряда факторов электроэнергетика представляет собой особый, куда более трудный случай. Во-первых, хранение электроэнергии связано с крайне высокими затратами. Соответствующие технологии – например, гидроаккумулирование энергии (закачивание воды высокорасположенные водоемы, в результате чего электроэнергия хранится в виде потенциальной энергии) или аккумуляторные батареи – весьма неэффективны. Высокая стоимость хранения сочетается с необходимостью ежесекундно обеспечивать сбалансированность спроса и предложения. Недостаток или избыток электроэнергии чреват не только тем, что некоторые потребители не получат ее в нужных им объемах — это может поставить под угрозу устойчивость всей энергосистемы. В качестве иллюстрации представьте себе, что из-за опоздания с доставкой бандероли по одному адресу спустили бы шины у всех пикапов службы доставки посылок в регионе.

Проблемы, создаваемые высокой стоимостью хранения и необходимостью в реальном времени обеспечивать баланс спроса и предложения, усугубляются тем, что практически никто из конечных потребителей электроэнергии не имеет технических средств, позволяющих даже наблюдать в реальном времени за динамикой цен на нее – не говоря уже о реагировании на ценовые колебания. Таким образом, краткосрочный спрос на электроэнергию почти полностью неэластичен. В результате достижение баланса между спросом и предложением практически не может достигаться изменениями со стороны спроса за исключением тех случаев, когда оператор сети в принудительном порядке сокращает подачу электроэнергии потребителям. В тех редких случаях, когда этот грубый инструмент используется на практике, потребители, попадающие под такое сокращение, несут значительный ущерб; зачастую это чревато и политическими последствиями. Краткосрочная эластичность предложения в условиях данного рынка также не дает особых результатов. У генерирующих предприятий существуют жесткие ограничения по производственным мощностям: начиная с определенного объема производства предельные издержки резко идут вверх. Сочетание крайней неэластичности краткосрочного спроса и предложения (в периоды максимумов) с тем, что эти рынки по своей природе работают в реальном времени (из-за высокой стоимости хранения и требований к устойчивости сети) рынки электроэнергии особенно подвержены влиянию рыночной силы участников.

Чтобы понять причины этого, представьте себе середину ужасно жаркого летнего деня, когда температура и влажность достигают максимума, и практически все производственные ресурсы энергосистемы должны быть задействованы для удовлетворения чрезвычайно увеличившегося спроса на электроэнергию для работы кондиционеров. Если в это время ее резервные генерирующие мощности составляют лишь несколько процентов от общего объема производства, и если при этом доля одного из генераторов превышает несколько процентов от суммарного выпуска электроэнергии, то этот производитель начинает играть ключевую роль в удовлетворении спроса. Иными словами, он может запросить за свою электроэнергию чрезвычайно высокую цену, и потребители – а точнее местная энергокомпания, представляющая их на оптовом рынке – вынуждены будут ее заплатить.

На большинстве рынков существуют всевозможные ограничения, не позволяющие фирме, чья доля производства относительно невелика, слишком сильно «задирать» цену. Если товар можно хранить, то оптовики, играющие посредническую роль, могут в качестве компенсации своей уязвимости запасти его в достаточном объеме. Если конечные потребители получают ценовую информацию о продукте до его покупки, сама их неготовность платить слишком дорого будет удерживать продавца от того, чтобы просить за товар подобную цену. При наличии эластичности предложения отдельная фирма, запрашивающая высокую цену за свою продукцию, просто утратит свою долю рынка – ее заберет другой поставщик. Однако в электроэнергетике все эти признаки выражены намного слабее, чем в большинстве других отраслей. В результате рыночная сила фирм, обладающих даже небольшой долей рынка, оказывается больше, чем на большинстве других рынков. Поэтому показатели концентрации, широко используемые для диагностики потенциальной величины рыночной силы, в случае рынков электроэнергии не слишком информативны.

Призрак волатильных цен. Те же самые факторы, которые усиливают роль рыночной силы в электроэнергетике, в совокупности оборачиваются волатильностью цен на электроэнергию даже в тех случаях, когда продавцы не пытаются этой силой воспользоваться. Этот факт осложняет анализ рынка и вызывает весьма существенные разногласия при обсуждении рыночной силы. Даже в отсутствии рыночной силы неэластичность спроса и предложения естественным образом ведет к установлению высоких цен в периоды пиковых нагрузок, когда спрос превышает производственные мощности генераторов, работающих на рынке, причем дальнейшее повышение цен не приводит к существенному росту предложения или сокращению спроса. Таким образом, цены в таких ситуациях эффективно отражают дефицит предложения по отношению к спросу.

К сожалению, очень легко продемонстрировать, что в подобной ситуации любая фирма, если она не совсем микроскопическая по размеру, почти всегда может достичь большего, чем если она будет пассивно принимать эту вызванную дефицитом ренту, какой бы привлекательной она ни была. Немного сократив предложение (или установив на часть своей продукции чрезвычайно высокую цену), такая фирма может вызвать еще больший рост цен, не опасаясь снижения спроса, и тем самым увеличить свою прибыль. Таким образом, хотя можно с легкостью показать, что волатильность цен будет наблюдаться даже на рынке с подобными характеристиками даже в ситуации совершенной конкуренции, с той же легкостью можно показать, что если более или менее крупные фирмы не используют свою рыночную силу, они делают это исключительно по доброте душевной – и вопреки интересам своих акционеров.

В секторах, где наличествует рыночная сила, государственное регулирование, несомненно, может приводить к результатам, еще менее благоприятным с точки зрения потребителей. Одна из причин заключается в том, что рыночная сила обычно обладает свойством автокоррекции. Использование этой силы на краткосрочных промежутках времени, как правило, привлекает на рынок новых конкурентов. Уже сама угроза их появления способна побудить действующие на рынке фирмы воздержаться от чрезмерного вздувания цен – подобно тому, как угроза сокращения спроса на более длительных промежутках времени может удерживать производителей в рамках. К сожалению, в электроэнергетике эти эффекты могут проявляться не слишком сильно, и данные о ситуации на существующих рынках электроэнергии не выглядят обнадеживающими.

Причина состоит в таком простом экономическом феномене, как дисконтирование. Ни появление новых конкурентов, ни реакция со стороны спроса не происходят быстро. С учетом экологических и иных требований, сопровождающих выдачу лицензий, процесс выхода на рынок вполне может занять от трех до пяти лет. Аналогичным образом, технологии, позволяющих потребителям в режиме реального времени узнавать о ценах и реагировать на них, пока не являются общедоступными и скорее всего не станут таковыми на протяжении ряда лет. В то же время выгода продавца от использования своей рыночной силы здесь и сейчас может быть чрезвычайно велика. Более того, неопределенность в сфере регулирования может побуждать продавцов к тому, чтобы получить максимум прибыли, пока это возможно, поскольку они не знают, какими буду условия конкуренции и государственного регулирования через год или два.

Некоторые наблюдатели и работающие в отрасли практики отвечают на доказательства наличия рыночной силы, доказывая, что поскольку этот феномен присутствует на всех рынках, то и в данном случае нет оснований для беспокойства и, более того, что рыночная сила на самом деле необходима, чтобы фирмы, работающие на рынках электроэнергии, могли полностью компенсировать свои издержки и получали разумную доходность на свои инвестиции. Но оба эти утверждения неверны.

Во-первых, при всей распространенности феномена рыночной силы, существует немало отраслей, где практически никто из производителей ею не обладает – например, в производстве золота, природного газа, апельсинового сока и сои. У этих товаров есть одна общая черта, характерная и для электроэнергии – практически абсолютная однородность продукции. В этих сферах рыночная сила не является неизбежным результатом, но вышеописанные особенности рынка электроэнергии в значительно большей степени, чем в других отраслях, осложняют предотвращение использования этой силы.

Во-вторых, ни теория, ни практика не подтверждает тезис о том, что фирмы – даже работающие в капиталоемких отраслях – обязательно должны пользоваться рыночной силой для покрытия своих издержек. Производство большинства товаров, перечисленных на «сырьевых» страницах Wall Street Journal, является капиталоемким; но лишь в немногих из этих отраслей существует рыночная сила и, тем не менее, производители не уходят из этого бизнеса. Производители на этих рынках в состоянии получать ренту, связанную с ограниченностью ресурсов (scarcity rents) – т.е. продавать большую часть единиц продукции по цене, превышающей предельные издержки по производству этих единиц. Подобную ренту могут получать и производители электроэнергии. Независимо от того, как продают ли они электроэнергию на централизованной бирже или в рамках двусторонних договоров, ее цена отражает сложившиеся на рынке условия, а не их собственные предельные издержки. Более того, на всех существующих сегодня рынках продавцы имеют возможность получать платежи сверх того, что дает рыночная цена электроэнергии, в обмен на резервирование, т .е. на постоянную готовность стать дополнительным источником электроэнергии для оператора сети в экстренной ситуации. Наконец, экономическая теория не подтверждает аргумент о том, что для того, чтобы фирмы могли окупить издержки, цена за их продукцию должна превосходить конкурентный уровень. На самом деле при разумных условиях отсутствие рыночной силы ведет к нормальному уровню доходности инвестиций при объеме генерирующих мощностей, в точности равном социальному оптимуму.

Регулирование: долой старое, да здравствует новое!

Прямо или косвенно признавая уязвимость рынков электроэнергии для рыночной силы, практически на всех организованных рынках электроэнергии в мире существуют те или иные потолки цен или доходов. На некоторых рынках они принимают форму «программных» ограничений: компьютерные программы, обслуживающие торги, просто-напросто не могут обрабатывать ценовые заявки со слишком большим количеством цифр. В других странах, например Австралии, ценовой потолок устанавливается на уровне «ценности потерянной нагрузки» (“value of lost load”), примерно соответствующем потребительской ценности. Во многих регионах ограничение цен считается необходимым приемом для преодоления разрыва между существующими условиями и воображаемой ситуацией, когда спрос на рынке электроэнергии реагирует на цены.

Один из самых нашумевших инцидентов с ценами произошел на рынке резерва замещения (разновидности резервной мощности), управляемом калифорнийским Независимым системным оператором или НСО (Independent System Operator, ISO). В условиях неразберихи вокруг распоряжения Федеральной комиссии по регулированию энергетики (ФКРЭ) о дерегулировании цен на этот вид резерва цены взлетели с прежнего регулируемого уровня в 10 долларов за мегаватт до 9999 долларов за мегаватт. Некоторые участники рынка, очевидно, сочли, что программное обеспечение НСО не может принимать заявки, содержащие больше четырех цифр; на самом же деле цены в тот период вообще не имели предела, и даже заявка в несколько миллионов долларов за мегаватт была бы приемлема в существовавшей на тот момент конструкции рынка. Вскоре после этого происшествия НСО запросил у ФКРЭ полномочия на установление ценовых «потолков», и впоследствии цены для всех вспомогательных услуг были установлены на уровне не более 250 долларов за мегаватт.

Экономистов, работающих с этими рынками, периодически просят определить «правильный» уровень ценовых потолков для таких рынков. Возникающая в результате этого дилемма хорошо известна экономической науке. Если устанавливается слишком низкий потолок, то в краткосрочной перспективе это будет дестимулировать производство электроэнергии на станциях с высокими предельными издержками, а в долгосрочной – приведет к вымыванию инвестиций из отрасли, поскольку производители не смогут окупить капитальные затраты. Если же он будет слишком высоким, то пользование рыночной силой приведет к значительному перераспределению богатства от потребителей к производителям. Впрочем, негативные последствия рыночной силы не ограничиваются таким перераспределением. Цены, оказавшиеся искусственно завышенными в результате пользования рыночной силой, а не реальной ограниченностью ресурсов, могут привести к появлению на рынке неэффективных производителей, а также воспрепятствовать расширению энергоемких производств.

Таким образом, на большинстве рынков электроэнергии регулирование с помощью ценовых потолков сохраняется. Эти потолки ограничивают пользование рыночной властью, но они также косвенным образом приводят к тому, что ценность, вызванная ограниченностью ресурсов, достается продавцам. Некоторые участники рынка – продавцы – выступают против любых ценовых ограничений, доказывая, что на «реальных» рынках они отсутствуют и поэтому не должны использоваться. Но совершенно очевидно, что без некоей разновидности «упора» в форме ценовых потолков на большинстве рынков цены в определенные периоды могут расти неограниченно. Пока не станет реальностью ситуация, в которой спрос в значительных масштабах будет реагировать на цену в реальном времени, потолки цен будут оставаться неизбежным злом. «Тайный порок» реструктуризации заключается в том, что она заменяет старые формы регулирования новыми.

Может ли передача электроэнергии спасти реструктуризацию?

Если для выхода на рынок новых производителей в электроэнергетической отрасли требуется не один год, то импорт электроэнергии из соседних регионов может происходить практически мгновенно. Проблема заключается в том, что объем этого импорта ограничивается пропускной способностью межрегиональных линий электропередачи. Когда предел пропускной способности достигнут, передача дополнительной энергии практически невозможна. Такие же затруднения возникают и в энергосистемах: при перегрузке линий электропередачи какой-нибудь небольшой район может оказаться изолирован от дополнительных поставок. Такие относительно изолированные зоны свободного перетока или «карманы нагрузки» [«load pockets»] существуют, к примеру, в Нью-Йорке и Сан-Франциско: эти территории зависят не только от получения электроэнергии из соседних регионов, но и от небольшого числа местных генераторов, мощности которых необходимы для обеспечивающих надежность функционирования сети. Причем речь идет не об отдельных исключениях: более, чем половине из 288 генерирующих установок Калифорнии, входящих в систему НСО, предписывается обязательная выработка электроэнергии в целях обеспечения надежности сети при тех или иных условиях. То, что инженеры-энергетики называют «обеспечением надежности», экономисты рассматривают как рыночную силу на соответствующем локальном рынке.

Для решения проблемы локальной рыночной силы применяется ряд альтернативных форм регулирования. Некоторые из них разумны, другие – нет. В рамках электрического пула Пенсильвания—Нью-Джерси—Мэриленд операторам предоставляются широкие полномочия по изменению ценовых заявок производителей электроэнергии, если будут основания считать, что они используют свою локальную рыночную силу. В Великобритании генерирующим предприятиям в таких случаях грозит передача дела в Комитет по монополиям и слияниям. В Калифорнии уже почти два года идут острые споры по поводу контрактов на обязательную выработку энергии для обеспечения надежности системы.

Один из наиболее прямых – и, пожалуй, наиболее экономически обоснованных – методов поощрения конкуренции в этой сфере заключается в расширении возможностей для соперничества на географически разделенных рынках за счет развития обслуживающей их передающей инфраструктуры. При достаточно высокой пропускной способности линий попытки взвинтить цены в о входящих в такую систему регионах становятся невыгодными, поскольку просто-напросто увеличивают поставки из соседних регионов. На деле повышение пропускной способности в электропередаче может привести к снижению интенсивности ее использования: угрозы конкурирующего импорта из соседних регионов может оказаться достаточно для того, чтобы удержать местных производителей от использования рыночной силы.

Таким образом, сооружение дополнительных передающих мощностей, по-видимому, должно стать важным компонентом реструктуризации отрасли. Однако повышение пропускной способности этих линий – дело дорогостоящее. Более того, по самой своей природе передача электроэнергии по самой своей природе порождает «выигрывших» и «проигравших» среди поставщиков и потребителей электроэнергии. Масштаб перераспределительных эффектов вполне может превышать эффекты с точки зрения эффективности. Если бы вашей фирме принадлежали все генерирующие мощности Нью-Йорка, как бы вы расценили предложение расширить возможности для поступления электроэнергии в город извне? Экономическая и политическая динамика, возникшая в энергетической отрасли, напоминает развитие событий во внешнеторговой политике, поскольку фирмы стараются сохранить свои преимущества на локальных рынках. Производители, находящиеся внутри «карманов нагрузки» могут многому научиться на опыте американского металлургического бизнеса.

В целом производство электроэнергии больше не является естественной монополией, но в некоторых местностях и в определенные периоды времени компании, занимающие даже небольшую долю рынка, обладают значительной рыночной силой. Чтобы обеспечить действенную конкуренцию, должно произойти наращивание мощностей как в генерирующем, так и в передающем секторе в том или ином сочетании. Причем само по себе это наращивание может быть и неэффективным. Тогда возникает вопрос: что сопровождается большими издержками – поддержание конкуренции или сохранение регулирования?

Достигнутые к настоящему времени результаты

В Калифорнии и ряде других регионов цены на электроэнергию за последние несколько лет снизились, и сторонники реструктуризации поспешили объявить о своей победе. Однако снижение цен во многих регионах США прогнозировалось независимо от реструктуризации. В частности, в Калифорнии, по мере возврата прошлых инвестиций в АЭС и завершения срока действия контрактов, заключенных в соответствии с Законом 1978 года и исходивших из высоких издержек, цены на электроэнергию для потребителей упали бы и при старой системе регулирования. Реструктуризация не могла бы, как по мановению волшебной палочки, заставить «безвозвратные капиталовложения» испариться, а прежние нормы регулирования не могли бы продлевать их влияние неопределенно долго.

Вместо того, чтобы отвлекаться на ретроспективную статистику, можно задаться вопросом: насколько конкурентными стали рынки электроэнергии? Именно таков первый шаг к сравнительному анализу выгод и издержек реструктуризации. Согласно результатам Кэтрин Вольфрам, опубликованным в статье «Измерение дуополистической рыночной силы на британском спотовом рынке электроэнергии» (см. Catherine Wolfram, “Measuring Duopoly Power in the British Electricity Spot Market”, American Economic Review, 89) в электроэнергетическом пуле Англии и Уэльса цены превышают конкурентный уровень на 20-25%, а Северин Боренстайн, Джеймс Бушнелл и Фрэнк Волак в своем рабочем докладе «Диагностика рыночной силы на оптовый рынок электроэнергии в Калифорнии после дерегулирования» (Severin Borenstein, James B. Bushnell, and Frank A. Wolak, “Diagnosing Market Power in California’s Deregulated Wholesale Electricity Market.”) приходят к выводу, что затраты на покупку на электроэнергии в этом штате в 1998-1999 гг. были на 16% выше тех, которые сложились бы в условиях конкуренции. За этими средними показателями скрываются значительные колебания рыночной силы, которая в наибольшей степени проявляется в периоды максимального спроса. Кроме того, данные по Калифорнии и Новой Англии, а также Великобритании, позволяют говорить о том, что рыночная сила носит намного более сильно выраженный характер на рынках генерирующих мощностей и резервов, чем на рынке собственно электроэнергии.

Эти результаты проявляются в контексте продолжающегося в существенных масштабах регулирования. До октября 1999 г., когда в Калифорнии действовал ценовой потолок в 250 долларов (в этом месяце он был повышен до 750 долларов), этот лимит во многих случаях действительно достигался. Кроме того, многие генерирующие предприятия получали значительные доходы по контрактам на обязательную выработку электроэнергии для обеспечения надежности системы. В Англии производителям устанавливается потолок средней цены, они находятся под угрозой применения антимонопольных санкций, периодически они подвергаются жесткому прессингу со стороны регуляторов. Кроме того, регулирующие органы в Англии также навязывают им принудительную продажу электроэнергии по фиксированным ценам в рамках так называемых вестинг-контрактов [vesting contract], а также квоты минимального объема закупок у государственно компании British Coal. Одним словом, все эти результаты не следует интерпретировать так, как если бы они показывали масштабы феномена рыночной силы на полностью дерегулированном рынке электроэнергии.

Пожалуй, опыт Англии пожалуй наиболее наглядно свидетельствует о необходимости быть осторожными при реструктуризации электроэнергетики. Высокий уровень недовольства ее последствиями для британского рынка электроэнергетики привел к почти полному демонтажу вновь созданных рыночных институтов. Значительную часть вины, приписываемой неправильной организации рынка, следовало бы возложить на его структуру, по-прежнему отличающуюся высокой концентрацией производства. Британский опыт создания рынков электроэнергии настолько подорвал доверие к рынку в этой сфере, что появились предложения, чтобы при выдаче фирмам лицензий на производство электроэнергии эти фирмы в обязательном порядке подписывали особые условия «хорошего поведения», что не может привести ни к чему хорошему. Подобные условия могут носить намного более произвольный характер, и обернуться большим вмешательством государства в деятельность компаний, чем традиционные формы регулирования, применявшиеся в США в XX веке.

Выводы

Тенденция к ослаблению регулирования и большей опоре на рыночные процессы в электроэнергетике может обернуться огромными выгодами, но чревата и рисками. Меры дерегулирования, не принимающие всерьез феномен рыночной силы, могут помешать достижению целей реструктуризации и даже, как это произошло в Англии, привести последующему откату в сторону большего регулирования. Любые инициативы в данной сфере должны принимать во внимание, что отсутствие возможностей для экономичного хранения электроэнергии и нечувствительность спроса к цене способны породить серьезные нарушения работы рынков. Более того, пропускная способность линий электропередачи, которая была достаточной в условиях регулирования, может оказаться слишком маленькой для обеспечения эффективной конкуренции.

Даже после реструктуризации электроэнергетических рынков там скорее всего сохранится определенный уровень рыночной силы. Из-за гигантского масштаба этой отрасли даже небольшая величина рыночной силы оборачивается значительным перераспределением богатства от потребителей к производителям. Это означает, что для потребителей реформированный энергетический рынок в краткосрочной перспективе может оказаться более дорогостоящим, чем прежний, регулируемый. Чтобы реструктуризация была выгодна потребителям, долгосрочные преимущества, связанные с повышением качества инвестиционных решений как на стороне спроса, так и на стороне предложения, должны перевешивать потенциальные краткосрочные издержки. К сожалению измерение объем этих долгосрочных выгод крайне затруднительно, поскольку оно должно основываться на сравнение эффективности инвестиций, осуществляемых после реструктуризации, с эффективностью инвестиций, которые осуществлялись бы при сохранении традиционной системы регулирования.

Литература:

Severin Borenstein. “Understanding Competitive Pricing and Market Power in Wholesale Electricity Markets.” The Electricity Journal 13 (forthcoming).

Severin Borenstein, James B. Bushnell, and Frank A. Wolak. “Diagnosing Market Power in California’s Deregulated Wholesale Electricity Market.” University of California Energy Institute POWER Working Paper PWP-064r, 2000.

Peter Cramton and Jeffrey Lein. “Eliminating the Flaws in New England’s Reserve Markets.” University of Maryland Working Paper, 2000.

Paul Joskow. “Restructuring, Competition and Regulatory Reform in the U.S. Electricity Sector.” Journal of Economic Perspectives 11 (1997): 119.

Frank Wolak. “Market Design and the Behavior of Prices in Restructured Electricity Markets: An International Comparison.” Stanford University Working Paper, 1997.

Frank Wolak, Robert Nordhaus, and Carl Shapiro. “Preliminary Report on the Operation of the Ancillary Services Markets of the California Independent System Operator (ISO).” California Independent System Operator, Folsom, Calif., 1998.

Frank Wolak and Robert H. Patrick. “The Impact of Market Rules and Market Structure on the Price Determination Process in the England and Wales Electricity Market.” University of California Energy Institute POWER Working Paper PWP-047, 1997.

Catherine Wolfram. “Measuring Duopoly Power in the British Electricity Spot Market.” American Economic Review 89 (1999): 805.

Catherine Wolfram. “Electricity Markets: Should the Rest of the World Adopt the United Kingdom’s Reforms?” Regulation 22 (2000): 48.

1 ноября 2011 Впервые: Electricity Restructuring: Deregulation or Reregulation? // Regulation, vol. 23, no. 2, Summer 2000.