Симеон Дянков ​Микроэкономика посткоммуни­стической трансформации

Этой публикацией мы продолжаем серию материалов, представляющих собой отдельные статьи из сборника «великое возрождение: чему нас научила победа капитализма над коммунизмом», подготовленного А. Ослундом и С. Дянковым по материалам конференции, состоявшейся по их инициативе в Будапеште в мае 2014 года. По-английски сборник уже опубликован, а по-русски целиком выйдет позже в этом году.

(Предыдущие материалы серии: Симеон Дянков, Андерс Ослунд. «Великое возрождение»; Каха Бендукидзе, Михаил Саакашвили.«Великое возрождение: Грузия»; Шарль Виплош «Двадцать пять лет спустя»Лешек Бальцерович. «Польша»)

В середине 1990-х, когда я начинал свою карьеру во Всемирном банке, мне было поручено заняться реструктуризацией винной и коньячной отраслей в Молдове. Я провел два месяца в поездках по стране, посещая винные погреба, пробуя продукцию и обсуждая способы повышения продаж. Молдавские производители совсем недавно потеряли свой самый большой рынок сбыта — Россию — и нуждались в новых потребителях. Но бренды их имели низкую узнаваемость, технология устарела, к тому же утвержденные правительством нормативы разрешали им производить только полусладкие вина, которые любили в России — но больше, кажется, нигде (винные предпочтения россиян с тех пор сильно изменились в лучшую сторону). За три года иностранные инвесторы, работающие в винном и водочном секторе, приобрели основные предприятия, а нормативные ограничения были ослаблены с тем, чтобы производители могли сертифицировать свою продукцию в европейских лабораториях. Отрасль снова начала расти.

Редко удавалось решить все дело так легко и просто, но экономическая трансформация посткоммунистических стран повсюду стала событием исключительного масштаба. В 1989 году и около того нормативная база стран распавшегося советского блока, вероятно, в наименьшей степени благоприятствовала частному бизнесу. К 2014 году по легкости ведения бизнеса Грузия заняла 8 место в мире, Литва — 17-ое, а Эстония, Латвия и Македония вошли в топ-25 [World Bank 2013]. В странах коммунистического блока, по сути, не было места частной инициативе — за исключением некоторых попыток поощрения малого предпринимательства в восьмидесятых годах прошлого века, когда стагнация в Восточной Европе и Советском Союзе стала очевидной. К 2014 году бывшим коммунистическим странам удалось завершить приватизацию малых и крупных предприятий[1].

Скорость трансформации в разных переходных экономиках различалась — отчасти из-за того, что исследователи и консультанты правительств придерживались разных взглядов на то, какие методы дерегулирования и приватизации предпочтительнее. Некоторые выдающиеся ученые утверждали, что создание рыночной экономики не требует быстрой приватизации предприятий. Янош Корнаи (1990), например, приветствовал быстрое дерегулирование, но полагал, что необходима постепенная приватизация, при которой государство отбирало бы ответственных собственников, которые должны встать у руля экономики. Жерар Ролан (1994) и Джозеф Стиглиц (1994) придерживались той же точки зрения, доказывая, что постепенность приватизации позволит избежать политического противодействия реформам.

Другие ученые и реформаторы выступали за одинаково быстрые дерегулирование и приватизацию — с тем, чтобы предотвратить вывод активов государственных предприятий, принявший к тому времени угрожающие масштабы, и создать спрос на более благоприятные для рынка институты. Лешек Бальцерович (1995), Вацлав Клаус (1991, 1997) и Анатолий Чубайс (1999) были наиболее известными защитниками такого подхода, эффективность которого нашла также подтверждение в ранних эмпирических исследованиях микроэкономических реформ[2]. Некоторые экономисты, в частности, Стенли Фишер и Якоб Френкель (1992), сверх того подчеркивают, что реформы должны проводиться быстро из-за полного краха предыдущей, нерыночной системы.

Первые реформаторы — Лешек Бальцерович, Вацлав Клаус или премьер-министр Эстонии Март Лаар — вдохновлялись работами Фридриха фон Хайека и Милтона Фридмана. «Мне было 25 лет, я работал над докторской по экономике, когда мне предложили шесть месяцев стажировки в Италии, в Неаполе. Я читал западные экономические учебники — и работы более общего характера таких исследователей, как Хайек. В Чехословакию я вернулся с уже сложившимся пониманием принципов функционирования рынка», — пишет Клаус в 1990 году. Те же работы оказали влияние и на Лаара. «Я спросил г-на Лаара о том, откуда его правительство черпало идеи для реформ, — вспоминает бывший американский конгрессмен Дик Армей. — И знаете, что он ответил? Он сказал: “Мы читали Милтона Фридмана и Фридриха фон Хайека”»[3].

Реформаторы также внимательно изучали опыт дерегулирования и приватизации в США при Рональде Рейгане и в Великобритании при Маргарет Тэтчер. Первым примером такого рода было дерегулирование авиаперевозок в США в 1978 году[4]. Вторым — дерегулирование телекоммуникаций в 1984 году, в ходе которого гигант AT&T был разделен на семь региональных фирм, осуществлявших местные звонки, и одну компанию межрегиональной и международной телефонной связи. Эффект дерегулирования легко увидеть в том, что к 1996 году стоимость минуты телефонного звонка составляла в среднем 40 процентов от уровня 1984 года [Kahn 2004] В 1980-х годах правительство Тэтчер приватизировало предприятия угольной, металлургической промышленности, железнодорожной и телекоммуникационной отраслей, а также электроэнергетику и водоснабжение. После того, как благодаря реформам экономический рост увеличился, а изначально скептически настроенная общественность изменила свое мнение, практика приватизации была продолжена следующим консервативным правительством Джона Мейджора. Похожие реформы были проведены также в других европейских странах (включая Францию, Германию и Италию) и в некоторых странах Латинской Америки (включая Чили и Мексику). Во всех случаях было показано, что производство в государственной собственности оборачивается избыточной занятостью, низким качеством продукции, недостатком инноваций и, в конечном итоге, большими экономическими потерями [Shleifer 2009].

В то же время технологии дерегулирования и приватизации, применявшиеся на Западе, не соответствовали грандиозным задачам, которые стояли перед посткоммунистическими экономиками: здесь необходимо было корпоратизировать и продать новым владельцам десятки тысяч предприятий [Guriev and Megginson 2005]. Хотя приватизация имела значительное воздействие, например, на британскую экономику, при Тэтчер в Великобритании не более четырех десятков фирм было снято с государственного баланса. Между тем первоначальный план Бальцеровича подразумевал приватизацию около 10 000 предприятий, а план Чубайса в России — более 150 000. В Чехии, по словам президента Клауса, «вообще не было частной экономики. Помню, я не раз повторял в те годы, что моему кумиру Маргарет Тэтчер нужно было приватизировать три-четыре фирмы в год, тогда как мы вынуждены приватизировать три-четыре в час» [Klaus 2013].

В свою бытность министром финансов Чехословакии Клаус первым испробовал новый метод, изобретенный в Восточной Европе: массовую ваучерную приватизацию. В этом методе сочетались необходимая скорость и возможность преференций для определенных социальных групп (рабочих, управленцев, ветеранов) — позволяя, тем самым, при проведении приватизации учитывать как тактические соображения, так и требования справедливости. В посткоммунистических странах использовались и другие методы — в частности, прямые продажи через агентства по приватизации или на фондовых рынках, — но на них приходилась лишь малая часть приватизационных сделок.

Вне зависимости от того, какие способы дерегулирования и приватизации были избраны, к 2006 году большинство населения в каждой стране было разочаровано движением в сторону рыночной экономики и желало либо отмены, либо коррекции реформ. В значительной части критика оказалась направлена как раз против приватизации. Однако молодые люди с университетским образованием в наибольшей степени склонялись к поддержке микроэкономических реформ: их лояльность реформам была в три раза выше средней и в 2010 году по всем посткоммунистическим странам составляла более 50 процентов [EBRD 2011, Ch. 2]. Новое поколение относится к реформам более позитивно — то ли потому, что выгоды транзита стали очевидны только сейчас, то ли потому, что молодежь не обременена ностальгией по прошлому. Кроме того, не подтвердилось и оказалось неверным изначальное предположение о связи между приватизацией и дерегулированием с одной стороны и увеличением неравенства в доходах — с другой. Микроэкономические реформы в Восточной Европе были использованы в качестве модельных в ходе недавних преобразований в Африке и на Ближнем Востоке, что способствовало дальнейшему международному признанию заслуг посткоммунистических реформаторов.

Отчасти реакция отторжения, вызываемая микроэкономическими реформами, — на совести СМИ. Перестав быть собственностью государства и защитившись от государственного вмешательства в начале переходного периода, к середине двухтысячных медиа во многих странах пали жертвой корпораций и лоббистов. Среди печальных итогов этого передела — негативное освещение любых реформаторских усилий, особенно в тех нескольких случаях, когда откат приватизации означал, как в России и Венгрии, новое увеличение доли государственной собственности. Эта тенденция подрывала институциональные реформы, в которых нуждалось большинство новых частных фирм (тогда как государственные предприятия особой нужды в работающих рыночных институтах не испытывают).

Последствия Транзита

В рамках посткоммунистического транзита приватизация и дерегулирование составляли часть более широкого комплекса реформ, направленных на повышение экономической эффективности. Первым реформаторам приходилось решать и многие другие неотложные вопросы — среди них либерализация цен и международной торговли, макроэкономическая стабилизация, реституция собственности, национализированной при коммунизме. В Чехословакии, странах бывшего СССР и Югославии многие институты приходилось создавать с нуля. Реформаторы, тем не менее, рассматривали приватизацию и дерегулирование в качестве ключевых факторов, которые должны были обеспечить широкую поддержку и необратимость последующих перемен. Оценивая движение России по пути реформ в направлении дерегулирования и приватизации, Анатолий Чубайс отмечал: «Я действительно думаю, что сейчас эта историческая проблема решена … даже коммунистам приходится признавать российские политические реалии. А реальность однозначно говорит, что у желающих отмены частной собственности нет ни единого шанса. Таков результат реформ — несмотря на допущенные ошибки»[5].

Если смотреть с этой точки зрения, реформы должны были проводиться стремительно. Большинство предприятий были слишком крупными, чтобы их могли приобрести небольшие группы инвесторов: работникам и управленцам легко было мешать приватизации. Поэтому по необходимости во всех посткоммунистических странах возникали формы собственности, включавшие трудовой коллектив и менеджмент в число собственников. Ранние исследования в этой области сосредотачивались на вопросе о том, хорошо ли работает распределенная структура собственности вообще и собственность работников производства, в частности [Claessens and Djankov 2002]. Специалисты выяснили, что и то, и другое — плохая идея. Но обстоятельства требовали от реформаторов другого: рабочим и управленцам передавались доли и акции предприятий, иной раз — большая их часть, для того, чтобы ослабить их противостояние реформам.

Методы дерегулирования в Восточной Европе и странах бывшего Советского Союза различались с самого начала. В Восточной Европе дерегулирование произошло стремительно — и это впоследствии снизило угрозу рентоориентированного поведения у политиков. Напротив, постепенное, запинающееся дерегулирование в странах бывшего Советского Союза поощряло ориентацию на извлечение ренты. В том числе и поэтому экономический рост в Восточной Европе наступил раньше, а принесенные им выгоды оказались более равномерно распределены среди населения, чем в странах бывшего СССР.

Основным инструментом приватизации стали ваучеры. Технологию эту было просто объяснить будущим вкладчикам — и несложно реализовать. Правительство распределяло ваучеры (бесплатно или по невысокой цене), затем они использовались для безналичных торгов на аукционах. Некоторые группы населения (например, управленцы в Словении) получали больше ваучеров. В России управленцы наряду с рабочими пользовались дополнительными правами, получая бесплатно или по низкой цене дополнительные доли в своих предприятиях [Boycko, Shleifer, and Vishny 1995, 47].

Вторичный рынок ваучеров — через внебиржевую торговлю или развивавшиеся фондовые рынки — должен был обеспечить эффективную концентрацию собственности. Фонды ваучерной приватизации возникли во всех посткоммунистических странах и быстро сконцентрировали собственность. Они также сработали в качестве основного ресурса, использовавшегося при создании национальных фондовых бирж и для торгов акциями приватизированных предприятий.

Благодаря этому методу приватизации к 2001 году большая часть производственных активов оказалась в частных руках (Таблица 10.1). Доля частного сектора в ВВП составила от 20 процентов в Белоруссии и 25 в Туркменистане до 80 процентов в Чехии, Венгрии и Словакии.


Таблица 10.1 Доля частного сектора в ВВП посткоммунистических стран, 2001 (в процентах)

В производящих отраслях и сфере услуг воздействие приватизации почти всегда было положительным, обеспечивая зачастую по несколько дополнительных процентных пунктов показателям роста соответствующих предприятий. Приватизация в пользу внешних собственников обеспечила степень реструктуризации на 50 процентов выше, нежели в тех случаях, когда новыми собственниками оказывались менеджеры и рабочие данного предприятия. Инвестиционные фонды, иностранцы и другие держатели блокирующих пакетов обеспечили реструктуризацию в 10 раз более значительную, чем распыленные индивидуальные собственники. Государство как собственник в рамках частично приватизированных предприятий также оказалось на удивление эффективным, способствуя реструктуризации в большей степени, нежели управленцы и рабочие предприятия с одной стороны или держатели миноритарных пакетов с другой [Djankov and Murrell 2002].

Эффективность различных форм собственности различалась от региона к региону. В Украине, Центральной Азии и на Кавказе влияние приватизации оказалось статистически незначимым. Иностранные инвесторы и рабочие лучше показали себя как собственники в Восточной Европе, нежели в бывшем СССР, где банки и индивидуальные владельцы крупных долей собственности продемонстрировали эффективность значительно большую, чем где бы то ни было еще.

Быстрое дерегулирование и приватизация оказались успешными также в некоторых секторах коммунального хозяйства — в частности, в телекоммуникациях и в электроэнергетике. Приватизация — а с ней и новые отраслевые игроки — расширяли коммуникационные сети, повышали операционную эффективность и производительность труда. Рост производительности не привел к падению занятости, а заставил персонал повысить качество обслуживания потребителей. Перебои с электричеством и частые разрывы телефонного соединения быстро ушли в прошлое.

В других отраслях выгоды от приватизации были не столь очевидными. К примеру, оказалось, что обслуживание негосударственных пенсионных фондов во многих посткоммунистических странах обходится дороже, чем прежних, государственных. Ожидалось, что конкуренция частных собственников снизит административные расходы, но в действительности она их повысила.

Я столкнулся с этим в свою бытность министром финансов Болгарии, в 2009-2013 годах. Пенсионная реформа, проведенная в 2001 году при содействии Всемирного Банка, привела к появлению трехуровневой пенсионной системы (three-pillar system), в которой второй и третий уровни — накопительная пенсия и добровольное пенсионное страхование — предполагались частными, по чилийскому образцу. Но неэффективная деятельность негосударственного пенсионного фонда дважды отодвинула введение в действие второго уровня (планировавшееся на 2011 год) — и уже рассматривается возможность следующей отсрочки, до 2018 года. Проблемы возникли из-за неграмотного управления, нормативных ограничений на диверсификацию портфеля, а также из-за начавшегося в 2007 году мирового финансового кризиса.

Другой сферой, в которой процесс приватизации до сих не принес явных выгод, является инфраструктура. Выгоды от приватизации инфраструктуры потенциально весьма велики, однако обременительное регулирование порой не дает их извлечь. Пример из моего личного опыта — частичная приватизация болгарских портов, которые несколько раз разорялись из-за государственного регулирования цен на обслуживание грузов и прочих товаров. В этой отрасли в ходе приватизации бизнес был отделен от политики, что было так важно для первых реформаторов, — но это положение дел оказалось непрочным, поскольку государство сохранило рычаги воздействия и, таким образом, возможность злоупотреблять регулированием. В Болгарии частные порты конкурировали с государственными, а регулятор, Министерство транспорта и телекоммуникаций, одновременно являлся владельцем государственных портов. Это явная ситуация конфликта интересов. Управляя расценками грузоперевозок, Министерство могло переманивать клиентов у частных портов.

Главный положительный результат приватизации, который я наблюдал в Болгарии, — уменьшение возможностей государства влиять на политические процессы через предприятия, находящиеся у него в собственности. Государственные предприятия зависят от финансовой поддержки правительства; их менеджмент нередко меняется с приходом во власть новых партий. Работники этих предприятий оказываются электоральным пулом в распоряжении любой силы, находящейся в данный момент у власти, — и, таким образом, используются для торможения политических перемен. Государственная собственность становится важнейшим политическим инструментом. Чем меньше государственной собственности, тем меньше общество зависит от доминирующей политической элиты. С этой стороны проблема государственной собственности мало исследована и заслуживает скрупулезного рассмотрения в дальнейшем.

Второй по значению положительный результат приватизации и дерегулирования: обнаружились замаскированные предшествовавшей системой проблемы в сфере занятости. Коммунистическая эпоха породила значительный уровень скрытой безработицы. «Они притворяются, что нам платят, а мы — что работаем», — эта злая шутка превосходно описывает имевшее место грандиозное разбазаривание талантов и предпринимательской энергии. Экономическая трансформация позволила талантам найти себе более эффективное применение, но она же и стимулировала неравенство — будь то в оплате труда или в восприятии своего социального статуса. Больше всего разочарований в транзите возникало именно в связи с расширением разрыва между людьми. Разрыв этот по сути связан не столько с содержанием микроэкономических реформ, сколько с неспособностью реформаторов обуздать рентоориентированное поведение, расцветающее в ходе приватизационных процессов. Однако обычный человек винил во всем приватизацию. Вот почему реформаторы, руководившие процессом приватизации, снискали в своих странах самую дурную славу.

Дерегулирование и отказ от субсидий
как способ повысить конкуренцию

Существует множество исследований по изучению последствий приватизации. Не столь многочисленны работы, анализирующие дерегулирование и его вклад в усиление конкуренции на товарном рынке и рынке труда. Благодаря мерам по улучшению делового климата, конкуренция на товарном рынке сильно повлияла на рост эффективности экономики посткоммунистических стран. Экономические последствия масштабны; вполне характерное исследование показывает, что отрасли с высоким уровнем конкуренции на 20-30 процентов более эффективны, чем монополии [Djankov and Murrell 2002].

В разных регионах эти улучшения связаны в первую очередь с разными факторами. В Восточной Европе позитивные сдвиги возникали преимущественно благодаря конкуренции с импортом, но и влияние внутренней конкуренции было вполне очевидно. Напротив, в странах бывшего Советского Союза внутренняя конкуренция зачастую играла незначительную роль в экономическом росте, а конкуренция с импортом оказывала скорее угнетающее влияние на реструктуризацию экономики.

Это различие вызвано тем обстоятельством, что компании на территории бывшего СССР потерпели значительные убытки от распада торговых отношений между Россией и другими бывшими республиками [Djankov and Freund 2002]. В одно и то же время традиционные рынки схлопнулись, а собственная страна открылась для конкурентов из-за рубежа, — и многим предприятиям оказалось слишком трудно одновременно поменять линейку продукции и переориентировать продажи на новые рынки. В конечном счете многие руководители бывших советских предприятий предпочитали воровать, а не приспосабливаться к новой ситуации.

Недавние эмпирические исследования показывают, что дерегулирование рынка труда, товарных и кредитных рынков резко повышает эффективность экономики. Такой результат особенно ярко выражен для стран бывшего коммунистического блока со средним уровнем дохода. Так, уменьшение показателя стандартного отклонения индекса реформ на один пункт в докладе «Ведение бизнеса» Всемирного Банка связывается с повышением совокупной факторной продуктивности экономики на 9,5 процентов [Barkbu, Rahman, and Valdés 2012]. Результаты оказываются статистически значимыми в Восточной Европе и незначимыми в странах бывшего Советского Союза, где слабая мобильность и приспособляемость на уровне отдельного предприятия привела многие производства к закрытию.

Особенно важны результаты либерализации рынка труда. Дерегулирование системы коллективных договоров, выплаты пособий по безработице и политики сохранения рабочих мест обуславливает большую часть различий в развитии рынка по странам, особенно когда такие реформы накладываются на макроэкономический шок [Mourre 2006]. В исследованиях рынков труда, проведенных совместно с Андреем Шлейфером, мы обнаружили, что поддержание высокой занятости, более длительных и щедрых пособий по безработице, большой налоговый клин[6] и системы коллективных договоров снижают занятость и производительность труда [Botero et al. 2004].

Другой способ повысить конкуренцию в торговом секторе посткоммунистических стран состоял в том, чтобы уменьшить или устранить субсидии государственным предприятиям и дать им конкурировать на рынке без вливания государственных денег. Реформаторы включили отмену льгот в пакет микроэкономических мер. «Следует понимать, что ужесточение бюджетных ограничений важно не только для повышения доходов бюджета, но также и для того, чтобы дать работать рыночным механизмам и таким образом повысить эффективность экономики», — отмечал Егор Гайдар в 1999 году [Gaidar 2007, 212].

Главным каналом льготного финансирования были государственные банки. Финансирование убыточных предприятий все еще принадлежащим государству банковским сектором было главным путем льготного финансирования в Болгарии, Чешской республике, Румынии, Словакии и Словении середины 1990-х годов (в меньшей степени в Венгрии и Польше) [Claessens and Djankov 2002]. Не случайно к концу 1990-х годов все эти страны прошли через банковский кризис, более (Болгария и Румыния) или менее (Чешская Республика, Словакия и Словения) тяжелый. Банковский сектор Болгарии обвалился на треть в 1996–1997 годах, приведя к макроэкономической нестабильности и, в итоге, к введению режима обеспеченной денежной эмиссии. В России, где банковская система была недостаточно капитализирована, основным каналом льготного финансирования стали налоговые послабления со стороны местных властей [Shleifer and Treisman 2000].

Устранить льготы было сложно. Когда прямое финансирование было урезано, льготы снова возникли — в форме сниженных налогов, беспроцентных кредитов и бартерных сделок, провоцируемых забастовками профсоюзов или управленцами, вымогающими средства у местных властей под угрозой закрытия предприятия. Роман Фридман и др. (Roman Frydman, et. al. 2000) показали, что чешское, венгерское и польское правительства могли исполнять жесткий бюджет, только приватизировав предприятия.

Приватизация банков вызвала даже более значительное снижение льгот, чем ожидалось. Исследование девяноста двух экономик, включая посткоммунистические, показывает, что в 1990-е годы государственной собственности в банковской сфере сопутствовал низкий рост эффективности в предпринимательском секторе: государственные банки неэффективно размещают ресурсы на предприятиях [La Porta, Lopez-de-Silanes, and Shleifer 2002]. Увеличение числа частных банков повысило эффективность.

Таким образом, приватизация, дерегулирование и устранение льгот соединенными усилиями работали на создание рыночных условий в постсоветских странах. В подавляющем большинстве исследований, а также в политической аналитике изучались результаты приватизации предприятий, тогда как успех экономической трансформации в значительной мере зависел от одновременного дерегулирования экономической активности и реструктуризации банковского сектора.

Отдельные сферы экономической деятельности, включая здравоохранение и образование, все еще совершенно не допускают входа частного капитала. В некоторых странах дерегулирование привело к повышению частных капиталовложений в эти отрасли, связанному с улучшением качества и доступности услуг для населения. Эстония добилась наибольших успехов в Восточной Европе, а Грузия была первой среди бывших советских республик. Все другие страны нуждаются в подобных мерах дерегулирования.

Коррупция: уязвимость реформ

Большой проблемой микроэкономических реформ в посткоммунистических странах оказалась распространенность на заре переходного периода рентоориентированного поведения, а позже — коррупции. В специальной литературе различается два вида коррупции: сопряженный и не сопряженный с кражей. В первом случае официальное лицо берет деньги в обмен на снижение выплат, которые взяткодатель обязан осуществить в пользу государства (налоги, тарифы, цена приватизируемой собственности). Во втором случае официальное лицо берет деньги в обмен на ускорение процесса — к примеру, при выдаче разрешения на строительство или лицензии на эксплуатацию телекоммуникаций. При переходе к конкурентному рынку повседневностью стран Восточной Европы и бывшего Советского Союза стали оба типа коррупции и (таблица 10.2).


Таблица 10.2 Индекс восприятия коррупции Transparency International для посткоммунистических стран, 20012013

Коррупция первого типа получила распространение в ходе приватизации во многих странах, где цена распродаваемых активов опустилась ниже их балансовой стоимости, — особенно в России при залоговой схеме, а также в Болгарии и Румынии с приватизациями после ликвидации или банкротства. В Болгарии, например, существенное ухудшение результатов приватизации было вызвано рентоориентированным поведением лидеров бывшей компартии, поскольку многие предприятия попали в руки представителей коммунистической номенклатуры и их родственников. Эти новые собственники не могли и не умели вести бизнес в условиях конкуренции.

Второй тип коррупции заявил о себе после приватизации, в период последующего дерегулирования. Политики, ориентированные на получение ренты, нарушали ход процесса. Поэтому часть новых собственников (выходцев из политической среды) почти не встречала конкуренции — особенно это касалось сферы жилищно-коммунальных услуг, банковской отрасли и телекоммуникаций. Новым игрокам просто не позволялось войти на соответствующие рынки.

Эти злоупотребления отразились на отношении к приватизации. Ирина Денисова и др. (2012) исследовали восприятие приватизации по данным опроса 2006 года «Жизнь в переходный период», охватившего все посткоммунистические страны. К приватизации неодобрительно относятся везде. 29 процентов респондентов предпочли бы провести ренационализацию и оставить предприятия в государственной собственности, 17 процентов высказались за ренационализацию с последующей повторной приватизацией, но без поправки на грубое вмешательство коррупции, и 35 процентов согласились оставить собственность в руках текущих владельцев при условии, что они заплатят наконец реальную цену за ранее приватизированные активы. Только 19 процентов респондентов поддержали права собственности текущих владельцев без каких бы то ни было дополнительных требований. Наибольшая поддержка приватизации имела место в Эстонии, где 44 процента респондентов были согласны с ее итогами.

Ответы респондентов, отрицательно оценивающих переходный процесс, обнаруживают ряд общих свойств. Во-первых, на национальном уровне (например, в Болгарии) экономические трудности во время транзита ассоциируются с большей поддержкой пересмотра итогов приватизации. Во-вторых, чем дольше респондент работал в государственном секторе во время транзита, тем более вероятно, что он поддерживает пересмотр итогов приватизации, оспаривая ее легитимность, — полагая, по всей видимости, что при первоначальной приватизации ему не досталась законная доля. В-третьих, те, чьи профессиональные способности хорошо востребованы рынком (например, бухгалтеры или юристы), более склонны поддерживать приватизацию, чем те, чьи способности далеки от нужд рыночной экономики (например, кадровые военные). К этой последней группе относятся также шахтеры, пользовавшиеся при коммунизме почетом и привилегиями, поскольку в них особенно нуждалась экономическая система, расточительно расходовавшая энергию и сырье. Работа в добывающей промышленности и энергетике оплачивалась относительно высоко. При переходе к рыночной экономике потребность в продукции этих отраслей (а с ней и оплата труда их работников) резко уменьшилась.

Материалы исследования показывают, что респонденты воспринимали приватизацию отрицательно из-за сопровождавшей ее коррупции и возросшего неравенства, а не из пристрастия к государственной собственности и желания к ней вернуться. Менее половины респондентов, поддерживающих пересмотр итогов приватизации, заявили о своем выборе в пользу государственной собственности. Массовое недовольство ходом приватизации и ее результатами, однако, налицо. В какой-то мере такое общественное мнение было, вероятно, неизбежным, отчасти же оно вызвано ошибками, допущенными во время приватизации и дерегулирования. Кроме того, у этого недовольства есть исторический аспект. Некоторые страны Восточной Европы и большинство стран бывшего Советского Союза имеют долгую историю доминирования государства в экономике, начавшуюся еще до коммунизма. В таких странах традиционно высок уровень недоверия к частной инициативе и предпринимательству. Эта установка повлияла на отношение к приватизации [Gaidar 2007].

Пол Довер и Андрей Маркевич [Dower, Markevich forthcoming] попытались определить, в какой степени отрицательная оценка приватизации проистекает из исторически обусловленных предрассудков, а в какой — сформировалась во время самой приватизации. Они изучали реакцию регионов на аграрную реформу 1905 года, проводившуюся в Российской империи премьер-министром Петром Столыпиным, а затем сравнивали результаты с оценками современной приватизации в некоторых бывших Советских республиках, чья территория находилась в границах царской России.

Результаты показывают ярко выраженный эффект колеи (path dependence). Примерно четверть респондентов, которые при опросе 2006 года (исследование «Жизнь в переходный период») предпочли ренационализацию, были затронуты историческим эффектом, уходящим корнями во времена Столыпина: для теперешних жителей регионов, входивших в состав царской России, вероятность поддержки ренационализации заметно выше.

Еще три важных фактора помогают объяснить массовое недовольство приватизацией в посткоммунистических странах. Во-первых, в ряде стран — в частности, в Болгарии, в Румынии и во многих бывших Советских республиках — старой коммунистической элите удалось благодаря коррупции заполучить в собственность большинство активов. В ходе приватизации политики, ориентированные на получение ренты, часто захватывали лучшие активы, передавая их своим родственникам или доверенным сотрудникам. Во-вторых, главы преступных группировок, получавшие доходы от проституции, продажи наркотиков, оружия, угнанных автомобилей, руководившие бандами рэкетиров, — становились богатыми частными собственниками, отмывая в процессе приватизации деньги. В-третьих, иностранные инвесторы, располагая в эпоху начала транзита преимуществом в доступе к капиталу, взяли под контроль значительную долю финансового сектора, телекоммуникаций и тяжелой индустрии. Новые собственники, тем самым, не воспринимались как выходцы из народа: прежние и новые политики да иностранцы для многих выглядели экономическими колонизаторами. Засилье таких собственников не только породило общественное недовольство, но и привело к возникновению националистических партий, игравших важную роль в политической жизни отдельных посткоммунистических стран.

Имели место и другие злоупотребления, отвращавшие население от приватизации. Во многих странах ваучеры обесценивались, поскольку приватизационные фонды, используя их для участия в аукционах, в итоге получали в собственность конкретные предприятия, многие из которых вскоре оказались банкротами. Держатели ваучеров оставались ни с чем. Эту последовательность событий стали называть «туннельным эффектом» (tunneling). Подчас жизнеспособные предприятия быстро переходили к новым владельцам по цене, многократно превышающей начальную, однако миноритарным акционерам новую цену никто не предлагал. Растущее недовольство привело к принятию определенных мер для защиты миноритарных акционеров, но к тому времени приватизация уже в целом состоялась.

Необходимость провести приватизацию быстро, как отмечали некоторые реформаторы, в самом деле могла привести к сосредоточению производственных активов в руках старых элит. Надежда была на то, что затем естественная смена поколений и смена владельцев приведет эти компании в руки лучших хозяев. Предполагалось, что это произойдет тем быстрее, чем очевиднее старые элиты обнаружат свою неспособность руководить новым бизнесом, приходя к необходимости с ним расстаться. Иногда так и происходило, однако в большинстве случаев первоначальные собственники приватизированных предприятий владеют ими до сих пор, возбуждая негативное отношение к приватизации даже среди молодежи. Полезному разорению первой партии частных собственников посткоммунистических стран еще только предстоит произойти.

Важно осознавать со всей ясностью, какова была возможная альтернатива. Более позднее проведение плановой приватизации, как это и случилось в некоторых странах, включая Болгарию, вело к упрощению и облегчению «стихийной приватизации», в ходе которой старая коммунистическая элита получала контроль над государственными предприятиями за бесценок или даром. Поставленные ею управляющие приводили государственные предприятия и банки на грань банкротства, и представители политических кланов выкупали их по символической стоимости. Этот способ приватизации наносил куда более тяжелый удар по уровню занятости, поскольку бизнес балансировал на грани коллапса.

Другой и, возможно, более важный довод в пользу ранней приватизации состоит в том, что политические изменения в посткоммунистических странах предшествовали микроэкономической трансформации. Воодушевленные долгожданными свершениями, люди хотели немедленно воспользоваться новыми преимуществами, которыми потребители по всему миру уже располагают. Было необходимо немедленно провести критическую массу реформ, недвусмысленно фиксируя изменение всей общественной системы. Окно возможностей для дерегулирования было узким. Очень скоро продолжение преобразований стало наталкиваться на политические сложности. Потому-то и действовало правило: «стремиться к реализации любых уже подготовленных мер, как только для этого возникала возможность» [Klaus 2013].

Требовалась ли России другая траектория транзита?

Микроэкономическая трансформация в России проходила тяжелее, чем в других странах, по трем причинам, хотя начальные условия были одинаковы, что показывают и давние (например, [Fisher and Frenkel 1992]), и последние (например, [Åslund 2007]) исследования.

Во-первых, реформаторам в правительстве Гайдара не было предоставлено того же шанса, что реформаторам в Восточной Европе. Лайош Бокрош проработал в венгерском правительстве год, первые хождения во власть Лешека Бальцеровича в Польше и Марта Лаара в Эстонии продлились примерно по 800 дней, а Вацлав Клаус в Чешской республике занимал премьерский пост в течение полного срока. Правительство Гайдара, напротив, просуществовало меньше полугода. После отставки Гайдара экономическая программа правительства подверглась эрозии, особенно в отношении налоговой и денежно-кредитной политики, а также в том, что касалось темпов приватизации. Трансформации, таким образом, не дано было реализоваться в полную силу. В России политическое давление со стороны бывшей коммунистической элиты было сильнее, чем в большинстве посткоммунистических стран. Впрочем, в Болгарии аналогичная элита не допускала никаких существенных изменений целых семь лет, пока банковская система не рухнула в 1996 году. То же происходило в Румынии и Словакии.

Во-вторых, большие запасы природных ресурсов — газа, нефти и металлов — мешали реформам. Доходов от соответствующих секторов было достаточно, чтобы покрыть неэффективность остальных, а потому большинство политиков стремилось избегать трудных трансформационных решений. И второе следствие: богатство ресурсных отраслей ставило на кон при распродаже активов весьма значительные суммы — а потому коррупционные соблазны в процессе приватизации оказались гораздо более мощными, чем почти везде. Ни одна восточноевропейская страна не имела сравнимого запаса природных ресурсов. Там же, где подобные активы также имелись, — например, в Казахстане и Туркменистане, — микроэкономическая трансформация не достигла своих целей.

В-третьих, распад Советского Союза произошел почти одновременно с началом экономической трансформации. Политическое внимание в России было рассеяно: например, большой концентрации от правительства Гайдара требовала война в Чечне[7], а психологическая атмосфера была менее благоприятной, чем в Восточной Европе [Aven and Kokh 2013]. Это важно для понимания российского опыта — в частности, распада рублевой зоны и последовавшей гиперинфляции.

По всем этим причинам переходный процесс в России оказался прерывистым. В ходе первоначальной программы приватизации, введенной в 1993–1994 годах во время работы Егора Гайдара на посту премьер-министра, а затем вице-премьер-министра[8], акции большинства фирм были перераспределены от государства к управленцам, членам трудовых коллективов и остальному населению. По духу эта волна приватизации была близка ваучерной приватизации в других посткоммунистических странах. К середине 1994 года почти 70 процентов российской экономики находилось в частных руках. Эмпирические исследования подтверждают, что эффективность и выгодность этой реформы с точки зрения последующего повышения производительности не уступала показателям Восточной Европы (ЕБРР 1999).

Залоговая схема, начавшая действовать в 1995 году, накануне президентских выборов следующего года, предусматривала передачу крупнейшим бизнесменам собственности на некоторые государственные ресурсодобывающие предприятия в обмен на предоставление государству кредитов. Хотя эта мера навлекла на себя сильную критику, действительный ее эффект, как указывает Андерс Ослунд (2013, 207), был невелик. «Фактически, — говорит он, — по этой схеме мало что было приватизировано. В залоговых сделках в итоге участвовали акции всего лишь 12 компаний, и только четыре из них действительно сменили реальных собственников: металлургическая корпорация «Норильский Никель» и три нефтяные компании — «ЮКОС», «Сибнефть» и «СИДАНКО», причем последняя вскоре обанкротилась. Эти продажи имели место при очень низких ценах на сырье, которые должны были упасть еще ниже».

Тем не менее, считается, что залоговая схема привела к созданию нескольких больших финансово-промышленных групп и к появлению бизнесменов, имевших тесные связи с правительством и существенное влияние на него (в частности, Березовский, Гусинский, Ходорковский, Потанин). С этой второй волной приватизации в России связывалось возникновение имущественного неравенства, рост смертности, вызванный стрессами и высокой безработицей, а также снижение поддержки последующих микроэкономических реформ.

Первое обвинение не соответствует действительности. Рост неравенства в России предшествовал второму циклу приватизации. В результате рентоориентированнного поведения еще на старте индекс Джини вырос с 0.26 до 0.41 в период с 1991 по 1994 годы и с тех пор стабильно удерживался на отметке около 0.40[9].

Второе обвинение также несправедливо. Наиболее основательные сторонники соответствующей точки зрения Дэвид Стаклер, Лоуренс Кинг и Мартин Макки (2009) предположили на основании собранных ими данных, что с приватизацией в России связан рост смертности на 12,8 процентов среди мужчин, вызванный стрессом от потери работы. Более осторожные исследования Джона Эрла и Скотта Гельбаха (2011) находят такую корреляцию сомнительной. Снятие введенного при Горбачеве запрета на продажу спиртного, повлекшее за собой рост количества алкогольных отравлений и сердечных приступов, стало главной причиной увеличения мужской смертности, отразившейся в статистических данных с некоторой задержкой по времени.

Третье обвинение справедливо. После залоговой приватизации общественная поддержка микроэкономических реформ в России сошла на нет. Хотя вплоть до сегодняшнего дня реформаторы утверждают, что программа была совершенно необходима для того, чтобы предотвратить возвращение коммунистов к власти, они не сумели донести до общества смысл принимаемых решений, и население потеряло доверие к последующим реформам.

У структурного слома реформ, который Россия пережила в начале 2000-х, есть и более общее объяснение. Используя данные опроса граждан посткоммунистических стран, Паулина Грожан (Pauline Grosjean) и Клаудия Сеник (Claudia Senik) (2011) обнаружили, что демократия и поддержка прав собственности оказывают положительное статистически значимое влияние на уровень поддержки рыночной экономики, но рыночная либерализация на поддержку демократии не влияет. Дальнейшая демократизация и непрерывное гарантирование прав собственности являются, таким образом, необходимыми условиями для получения общественной поддержки экономическим трансформациям. Ослунд (2007) подтверждает этот аргумент.

Рубикон на пути к утрате доверия в области защиты прав собственности в России был перейден в октябре 2003 года, когда государство арестовало олигарха Михаила Ходорковского, обвинив его в налоговом мошенничестве, и заморозило активы его компании ЮКОС (Ходорковский оставался в тюрьме вплоть до начала 2014 года). Этот случай заставил инвесторов пересмотреть свои представления о надежности гарантий частной собственности и послужил одним из первых сигналов того, что реформы могут быть заморожены, а их результаты отменены.

В следующем десятилетии действительно наблюдался быстрый рост доли государственной собственности в энергетической отрасли и банковском секторе, буксовала пенсионная реформа, прекратились попытки реформирования судебной системы. Россия — не единственная страна, в которой часть реформ претерпела откат. В Венгрии то же самое происходит с 2010 года, а Болгария, Польша и Словакия отказались от ряда реформ в области приватизации и пенсионной системы вследствие кризиса еврозоны. Главной жертвой такого отступления становились предприниматели: новые фирмы, полагавшиеся на качество рыночных институтов.

Незавершенные преобразования

Два больших комплекса проблем остались нерешенными в ходе микроэкономической трансформации посткоммунистических стран.

Снижение рентоориентированного поведения и коррупции
и создание институтов, защищающих право

Первая проблема — это необходимость контролировать и обуздывать рентоориентированное поведение и коррупцию среди политиков, потребность в институтах, которые охраняли бы верховенство закона. «Различные меры по преобразованию экономики требуют разных сроков для своего исполнения, к ним нельзя приступить и их нельзя реализовать одновременно. Институциональные рамки и верховенство закона должны вызреть, их невозможно просто так ввести декретом», — говорил бывший президент Вацлав Клаус в 2014 году[10]. В самом деле, создание независимой и хорошо функционирующей судебной системы было сложной задачей для большинства переходных экономик. Это же относится и к появлению антимонопольных служб, служб по защите прав потребителей, по предотвращению конфликта интересов у политиков, а также независимых регулирующих институтов в сфере ЖКХ. Европейский банк реконструкции и развития ежегодно выпускает «Доклад о транзите» [Transition Report], в котором отслеживается прогресс развития упомянутых институтов. Доклад 2013 года показывает, что институциональные реформы «остановлены».

Приспособление к стремительному сокращению
предложения рабочей силы

Вторая проблема — это быстро убывающая рабочая сила. В период 2015–2030 годах в восточно-европейском регионе и на постсоветской территории ожидается падение численности трудоспособного населения приблизительно на 0,6 процента в год, в то время как рост доли населения старше 65 лет составит, предположительно, 1,9 процента в год (EBRD 2013). Демографические изменения означают, что Россия теряет в год около 1 млн. рабочих рук без последующего замещения. Эта проблема остро стоит также в Болгарии, трех странах Балтии и в Украине.

Почти не имея возможностей увеличить рабочий день, длина которого здесь не отличается от средней по европейским экономикам, бизнесу в посткоммунистических странах придется увеличивать эффективность производства за счет роста капитальных инвестиций, повышения производительности труда и подъема доли экономически активного населения, которая в среднем примерно на 10 процентов ниже, чем в Западной Европе. Последнее значение отражает низкий уровень участия в трудовой деятельности женщин и молодежи, а также ранний возраст выхода на пенсию. В 2011 году доля экономически активного населения среди женщин составляла в Венгрии только 51 процент, а в Чехии — 56 процентов, что намного ниже, чем в Германии (66 процентов) и Дании (71 процент) [McKinsey Global Institute 2013]. Средний возраст выхода на пенсию в посткоммунистических странах на четыре года ниже, чем в Западной Европе (59 лет у мужчин и 57 у женщин).

Ранний возраст выхода на пенсию требует пенсионной реформы, что политически — очень сложная задача. В Болгарии моя команда осуществила в 2011 году ряд реформ пенсионной модели, повысив возраст обязательного выхода на пенсию до 65 лет и ликвидировав ряд льгот в виде раннего выхода на пенсию для военных, полиции и тех, кто занят в добывающих отраслях. Эта реформа — безусловно, наиболее тяжелая из предпринятых государством, — проходила вопреки значительному давлению со стороны профсоюзов. Следующее правительство, возглавляемое социалистами, отменило проведенные изменения, показав, сколь уязвимыми могут быть преобразования в социальной сфере. Предварительные дискуссии о подобной реформе идут сейчас и в России.

Трансформация посткоммунистических стран далека от завершения. Нужно сделать гораздо больше, чтобы гарантировать дальнейшее движение этих стран по пути стабильного развития. Но одно можно утверждать наверняка: основы экономического роста уже заложены.

Автор благодарит за предоставленные комментарии: Петра Авена, Лешека Бальцеровича, Каху Бендукидзе, Лайоша Бокроша, Питера Боона, Максима Бойко, Анатолия Чубайса, Стейна Классенса, Сергея Гуриева, Олега Гаврилишина, Вацлава Клауса, Ивана Миклоша и Андерса Ослунда.