Государственная правоохрана существовала далеко не всегда, и многие столетия общество заботилось о своей безопасности без помощи государства.
С незапамятных времен города ассоциируются с преступностью, нарушениями закона и общественного порядка. Следовательно, борьба с этими явлениями занимает одно из центральных мест в деятельности городских властей. Очень многие писатели считали, что город несет в себе вирус морального разложения, преступности, бунтов, восстаний и политического брожения. (Деревню, напротив, они изображают как прибежище традиционных добродетелей и спокойствия.) Научной разновидностью этой точки зрения является тезис о том, что города из-за своего размера и обезличенности представляют собой форму человеческого общежития, не способствующую формированию стабильных и близких отношений между людьми, характерных для их антитезы — деревни или небольшого городка. В результате, как утверждается, в урбанистическом обществе отсутствуют развитые системы социальных институтов, поддерживающих традиционный общественный и нравственный порядок: оно состоит скорее из отдельных индивидов, как совершающих правонарушения, так и страдающих от них[1]. Эта концепция оказывает сильнейшее влияние на политическую жизнь и по-прежнему определяет оценку многих проблем истории и современности, однако она почти полностью ошибочна.
Особенно сильно эта ошибочность и ее последствия проявляются в трудах по истории преступности и правоохранительной деятельности, а также, соответственно, в сегодняшних дискуссиях о вопросах законности и порядка в современных городах. Преступность и борьба с нею привлекают все больший интерес исторической науки начиная с 1960-х годов: в результате этих исследований многие из прежних представлений были опровергнуты, но некоторые наиболее распространенные мифы начали ставиться под сомнение лишь недавно. Наиболее активно в рамках этой тематики изучается период с 1750 по 1860 год[2]. Причина очевидна: именно в эти годы произошли коренные изменения в теории и практике полицейской и правоохранительной деятельности, что привело к созданию системы, сохраняющейся в основных своих чертах до наших дней. Ясно, что этот сдвиг связан с параллельным переходом от в основном сельского общества к городскому, однако характер указанной связи является предметом острых споров.
Подобно многим важным тенденциям практического свойства, этим переменам предшествовала трансформация мышления и идей, связанных с самим понятием «полиция». До конца XVIII века оно использовалось расширительно, относилось ко всем обязанностям правителей по обеспечению общественного порядка, правосудия, законности, а также условий для безопасной и благоприятной жизни подданных. К середине XVIII столетия в трудах камералистов и других теоретиков этот термин стал трактоваться еще шире: как забота властителей и государства о физическом и нравственном благополучии подданных. Именно в этом первоначальном смысле его употреблял Адам Смит, определяя в 1766 году «полицию» как «смягчение изъянов в государстве за счет насаждения чистоты, безопасности и дешевизны или изобилия» — иными словами, исполнения большинства из тех обязанностей государства, которые мы сегодня считаем его общими функциями. Примечательно, что все это он увязывал именно с городами и городской жизнью[3].
Однако в конце XVIII — начале XIX века понятие «полиция» обрело куда более узкое значение: теперь оно относилось к обязанности государства обеспечивать общественный порядок и соблюдение законов, особенно уголовного законодательства. Одновременно все больше укреплялась убежденность, что эту функцию способно осуществлять только государство и его структуры. В результате возникла идея о том, что государству следует выполнять указанные обязанности с помощью особого институционального инструмента — четко структурированного органа, укомплектованного носящими особую униформу профессионалами и финансируемого за счет налогообложения. Отсюда оставался лишь небольшой шаг до того, чтобы понятия «полиция» и «полицейская деятельность» стали обозначать эту категорию государственных служащих и их функции. После того, как этот шаг был сделан, многие авторы пришли к выводу, что создание таких полицейских подразделений является подобающей реакцией на новую ситуацию, сложившуюся в результате развернувшегося процесса урбанизации. При этом, как отмечает ряд ученых, например Лес Джонстон и Кэролин Стидмэн, эти люди зачастую рассматривали функции таких подразделений в свете прежнего, широкого толкования понятия «полиция»[4]. Как мы увидим, сторонники создания полиции связывали ее задачи с широким кругом регулирующих функций: лишь постепенно они стали формулироваться в узком и конкретном значении.
Сегодня большинство людей считает само собой разумеющимся, что расследование преступлений и поддержание общественного порядка являются в первую очередь обязанностью государственной полиции, состоящей из профессионалов, которые получают жалованье. Конечно, в последние годы мы наблюдаем взрывной рост количества частных охранных предприятий, но, как правило, из широкого ассортимента общественных благ, ассоциируемых с понятием «полицейская деятельность», они «поставляют» лишь некоторые — обычно речь идет об охране собственности. Другие — прежде всего связанные с расследованием уголовных правонарушений и обеспечением общественного порядка — остаются в монопольном ведении государства. Появление — а, скорее, возрождение — частных полицейских структур — явление весьма важное, но общественность и большинство «властителей дум» еще не осознали масштаб и значение этой тенденции[5]. В первую очередь отсутствует понимание того, что порядок может обеспечиваться гражданским обществом независимо от государства — за счет различных видов общественной и неформальной деятельности[6].
Монополизация государством функций по обеспечению законности и порядка — особенно в англосаксонских странах — произошла сравнительно недавно, лишь в начале XIX века. В Британии первое полицейское подразделение современного образца появилось в 1829 году, когда было создано Столичное (лондонское) управление полиции. Несмотря на рекомендации учрежденной в 1839 году Королевской комиссии по констебльской службе и наличие ряда соответствующих законодательных актов, лишь принятый в 1856 году Закон об окружных и районных органах полиции обязал все местные власти создавать полицейские подразделения, финансируемые за счет местных налогов. В США движение в этом направлении также происходило медленно и неравномерно, в особенности, естественно, на «Диком Западе». Хотя в странах континентальной Европы государственная полиция имеет более протяженную историю, даже там резкое усиление роли государства — и ослабление участия гражданского общества в этой деятельности — произошло именно в XIX веке[7].
Прежний правопорядок в Британии, ушедший в небытие в XIX веке, по многим параметрам существенно отличался от нынешнего. Система гражданских и уголовных судов находилась в монопольном ведении государства (хотя в Шотландии это было реализовано полностью лишь начиная с 1747 года)[8]. Однако правоохранительная деятельность почти целиком оставалась в руках частных лиц и местных общин. В каждом приходе имелся чиновник — приходской констебль, в задачи которого входил арест нарушителей и расследование преступлений. При этом констебли назначались лишь на один год и, как большинство чиновников в тот период, исполняли свои функции по совместительству, не получая за это денег. На деле они играли роль помощников частных лиц, поскольку в рамках прежней системы основные обязанности по расследованию преступлений и особенно привлечению виновных к суду возлагались на пострадавшую сторону. Дело в том, что этот процесс порой обходился очень дорого, особенно после того, как в начале XVIII века участие адвокатов в судебных процессах превратилось в общепринятую практику. Даже после введения в 1752 году окружных пособий для частичной компенсации издержек прокуроров из общественных средств, доведение уголовного процесса до логического конца требовало немалого времени и денег[9]. Таким образом, в отсутствие инициативы со стороны пострадавших и их родных расследовать правонарушения было бы просто невозможно. (Исключение из этого правила составляли самые тяжкие преступления или нарушения закона, непосредственно затрагивавшие государство и его структуры, например контрабанда.) Как отмечает автор одной недавней работы, «попыток выявлять уголовные преступления не предпринималось или почти не предпринималось. Преступников привлекали к суду, когда сами пострадавшие брали на себя роль прокуроров. Государственные чиновники подобной деятельностью не занимались»[10].
Другими характерными чертами этой системы, которые стоит прокомментировать, являлись широкое применение смертной казни и частое помилование приговоренных, смягчавшее суровость уголовного законодательства. По состоянию на 1800 год высшей мере наказания подлежало более 200 видов преступлений, и в течение всего XVIII века парламент последовательно ужесточал уголовный кодекс. В то же время выросло количество приговоров, предусматривавших менее суровое наказание или приостановленных в результате помилования — причем все это происходило в рамках системы, настолько благоприятной к ответчикам, что невольно возникает мысль: просто чудо, что хоть кого-то вообще удавалось приговорить. Парадоксальным результатом этого стал следующий факт: хотя количество преступлений, караемых смертью, с 1600 по 1800 год неуклонно увеличивалось, число казней в стране снизилось[11].
Эта последняя черта оказалась в центре дискуссии о характере и назначении всей системы. В статье 1975 года Дуглас Хэй утверждал, что ее задачей была поддержка идеологии, представлявшей собой подлинную основу власти правящего класса, а очевидная непоследовательность системы и распространенность «действий по собственному усмотрению» призваны были дать властям возможность создавать и поддерживать у низших сословий привычку почитать правителей и подчиняться им. Таким образом, систему можно считать «рациональной» в том смысле, что она представляла собой элемент сложной структуры классового управления и позволяла поддерживать господствующее положение правящего класса[12]. Эта точка зрения была подвергнута критике в статьях двух других видных специалистов, Джона Лангбейна и Питера Кинга. В частности Кинг считает, что система не была средством обеспечения контроля элиты над обществом, а на самом деле предоставляла широкую свободу действий и полномочия по принятию решений простым людям, поскольку именно они принимали важнейшие решения — прежде всего о том, подвергать человека уголовному преследованию или нет. По мнению Кинга, правовая система использовалась и контролировалась «средними слоями», составлявшими большинство населения[13].
Это весьма глубокое наблюдение можно развить. На деле обеспечение порядка в доиндустриальной Британии во многом основывалось на неформальных и негосударственных санкциях, а осуществлялось оно в основном в рамках структур гражданского общества. Лишь немногие преступления заканчивались судебными процессами. В очень многих случаях применялась «мировая» — соглашение между сторонами, поскольку главной целью большинства пострадавших был возврат похищенного имущества. В подавляющем большинстве ситуаций обращение к помощи закона было не первым, а самым последним средством. Уголовное преследование и наказание виновных представляли собой кару за особо вопиющие преступления и одновременно пример в назидание другим[14]. Реформаторы называли такое положение вещей хаосом; к этой точке зрения позднее присоединились и историки, но, как показывают последние исследования, в основе подобных утверждений лежит одно из истолкований порядка — как ситуации, где изданные государством законы в целом соблюдаются и любое их нарушение по возможности влечет за собой наказание. Есть однако и другое, общепринятое определение порядка — как положения вещей, при котором конфликты между индивидами и группами индивидов сводятся к минимуму, а люди в общем могут не опасаться за собственную неприкосновенность и неприкосновенность своего имущества[15]. В целом прежняя система обеспечивала это большинству людей — причем куда дольше, чем обычно предполагается — за счет гибкого и в основном неформального механизма, основанного на частной инициативе и подкрепленного официальным законодательством.
Очевидно, однако, что с конца XVIII века эта система сталкивалась с все большими трудностями. Некоторые из ее институтов, например норма «держи вора!» — обязанность граждан и констеблей объявлять о совершенном преступлении и преследовать виновного, — начали выходить из употребления[16]. Куда серьезнее, впрочем, было влияние целого ряда событий на ее основные устои. Начиная примерно с 20-х годов XVII века было принято немало законов, касавшихся регулирования вопросов нравственности и экономической сферы, а также отменявших традиционные экономические права и привилегии. Совокупным результатом этого стало появление огромного количества новых видов деловой активности, грозивших «затопить» систему и плохо совместимых с прежними неформальными методами. Усиление роли адвокатов в правовом процессе привело к резкому повышению стоимости судебных процедур, в результате чего многим людям обращение в суд стало просто недоступно. Усугубилась также проблема коррупции — особенно в низших эшелонах судебной системы. Наконец, несомненное влияние на развитие событий оказали улучшение транспортной инфраструктуры и урбанизация. Это облегчило реализацию похищенных ценностей, поскольку теперь их можно было увезти с места преступления и продать с меньшим риском попасться. В густонаселенных районах преступники обрели «анонимность» — они уже не были знакомы соседям. В целом рост численности и мобильности населения привел к тому, что люди стали меньше знать друг о друге — а ведь это личное знакомство с другими членами общины было одной из главных движущих сил прежней системы, по крайней мере поначалу.
Несомненно у британцев во второй половине XVIII века возникло ощущение, что уровень преступности быстро растет. Неполнота архивных источников и связанные с этим проблемы с анализом уголовной статистики не позволяют с уверенностью утверждать, насколько верным оно было, хотя скорее всего дело обстояло именно так, особенно в Лондоне и на юго-востоке страны[17]. Впрочем, не так уж важно, соответствовало ли представление о ситуации действительности. Главное — в то время практически все были убеждены, что страну захлестнула волна преступности, и именно эта убежденность определяла мнения и действия людей. В то же время процессы, которые мы описали выше, привели к тому, что расследовалось и доводилось до суда меньше дел, и отбирались они произвольно. С этим связан рост количества смертных приговоров. Как указывает Лангбейн в критическом разборе концепции Хэя, у этой черты прежней системы есть более простое объяснение, уже высказанное в классической работе Леона Радзиновича[18]. Любая правовая система представляет собой компромисс между суровостью и неотвратимостью наказания. Чем меньше вероятность последнего, тем жестче должно быть наказание, чтобы обеспечить определенный уровень сдерживания преступной деятельности[19]. Британцы, по мнению Радзиновича, выбрали вариант с суровыми наказаниями и низким уровнем их неотвратимости, поскольку были настроены против государственной полиции и прокуратуры. Проблема заключалась в том, что к концу XVIII столетия номинальная суровость наказания начала приносить контрпродуктивные результаты, поскольку лишь отбивала у пострадавших желание обращаться в суд, а у присяжных — осуждать виновных, что в свою очередь вело к дальнейшему ужесточению уголовного законодательства.
В результате возник целый ряд предложений по реформе правоохранительной системы. Один из таких проектов в конечном итоге был реализован — речь идет об идее учреждения государственной полиции. Ее создание в Британии привлекает большое внимание историков. До недавних пор оно рассматривалось как неизбежный процесс, давший позитивные результаты. Между учеными существуют некоторые разногласия относительно того, в какой мере его можно считать порождением «бентамистской» идеологии, а в какой — простой реакцией практичных людей на серьезные проблемы, но это вопрос второстепенный. Общее мнение, подытоженное в работах таких авторов, как Чарльз Рейт и Джошуа Тобиас, заключается в том, что эти перемены являлись неизбежным и единственно возможным ответом правящих элит на крах существующей правоохранительной системы, которая в любом случае была варварской, отсталой и неэффективной[20]. Главным фактором, согласно этой версии, стал развернувшийся в Британии начиная с 1740-х годов быстрый и масштабный процесс урбанизации. Ключевую роль в этой концепции играет то представление о характере городского общества, на котором мы кратко остановились выше. Именно урбанизация, по мнению многих ученых, привела к крушению старой системы и сделала необходимым создание новой. Таким образом, история возникновения государственной полиции в Британии рассматривается как один из аспектов перехода от традиционного к современному обществу, причем и причиной, и главной ареной перемен они считают город «современного типа». Развитие событий в Британии расценивается как образец для изучения процессов огосударствления правоохранительной сферы в других странах. Хотя сегодня уже не все профессиональные историки согласны с такой интерпретацией, она по-прежнему преобладает у широкой общественности.
Тем не менее и в Британии, и в США существовал альтернативный вариант ответа на — несомненно имевшие место — перемены конца XVIII — первой половины XIX века: он основывался на прежней системе и воплощал собой совершенно иную концепцию функций полиции, связанную с гражданским обществом, а не политической сферой и пространством «общественного выбора». В институциональном плане это привело к появлению в обеих странах правоохранительных организаций и систем, действовавших на добровольной основе. Этот альтернативный путь развития был закрыт из-за перехода к государственной полиции, но он сохраняет свое историческое значение и определенную актуальность с точки зрения вопросов сегодняшнего дня. Он также указывает на возможность иного истолкования характера и результатов урбанизации в целом, а следовательно, и возможностей для добровольных действий в городах — тогда и сейчас.
Ключ к пониманию обеспечения охраны правопорядка на добровольной основе связан с отказом от приведенной выше концепции урбанизации и городской жизни или, по крайней мере, с ее коренным пересмотром. Города — особенно крупные и развивающиеся — одолевают проблемы, связанные с преступностью и беспорядком, но они как правило характерны для первого этапа урбанизации, т.е. для горожан в первом поколении, людей, перебравшихся в город из деревни. В этой среде традиционные социальные структуры и отношения действительно нарушены, а то и сломаны. Однако важнейшей социальной чертой урбанизации является очень быстрое формирование новых социальных институтов и сетей, соответствующих потребностям городского населения. Они возникают спонтанно, за счет добровольных коллективных действий. Многие типичные характеристики современной городской жизни, якобы разрушающие общность между людьми и подрывающие возможности для коллективных действий, на деле, напротив, способствуют им. Большая численность населения в городе создает возможности для использования и мобилизации более широкого круга навыков и знаний. А большая плотность населения способствует такой мобилизации, облегчая установление контактов между людьми и создание постоянно действующих организаций. С экономической же точки зрения высокая плотность населения в городах снижает для индивидов издержки при коллективных действиях и увеличивает выгоду от таких действий. Эти издержки также сокращаются, а институциональное строительство облегчается за счет имеющегося в городе большего объема ресурсов — финансовых и инфраструктурных. Вопреки распространенному мнению, в крупном городе человек находится в куда меньшей изоляции, чем в деревне или небольшом городке. У всех историй о жизни в американской сельской глубинке до 1950 года есть один общий лейтмотив: терзающее душу одиночество и изоляция. Более широкие возможности для социальных контактов, как показывает опыт истории, особенно важны для женщин, которые зачастую играют ключевую роль в общественной деятельности и коллективных акциях. Более развитая и дешевая транспортная сеть опять же облегчает контакты, распространение и использование информации и организационную деятельность. Конечно, в отличие от деревни или небольшого городка, в крупном городе лучше обеспечивается неприкосновенность частной жизни и воспитывается индивидуализм, но на деле это скорее увеличивает, а не сокращает объем коллективных действий, поскольку такая среда порождает больше активных индивидов, способных мобилизовать других.
Первоначально «дополнением» к существующей системе стало предложение награды людям, раскрывшим преступление или давшим показания, которые способствовали осуждению виновных. Целью этого было задействовать материальные стимулы, чтобы информация о преступниках доводилась до пострадавших и властей. Это вознаграждение существовало в двух формах. Во-первых, награды предлагались государством или местными органами власти: они могли носить «статутный», т.е. установленный законом характер и выдавались во всех случаях, связанных с определенными категориями преступлений, или характер «разовый», т.е. объявлялись по конкретному поводу. Кроме того, существовали вознаграждения, назначавшиеся частными лицами либо группами лиц. Эта разновидность появилась позже первой, но играла более важную роль. К началу XIX века награды использовались так широко, что стали неотъемлемым элементом системы. С ними был тесно связан институт «истцов за всех», позволявший выдвигать обвинение не только жертве преступления, но и любому человеку, который затем мог претендовать на часть награды[21].
Впрочем, еще большее значение имело все более активное использование объявлений в газетах. Объявления с предложением награды за сведения, помогающие вернуть похищенное имущество или наказать преступника, начали в большом числе публиковаться начиная с 30-х годов XVIII века — это было связано с резким увеличением количества и тиражей провинциальной и столичной прессы. Такие объявления как правило содержали подробные сведения об украденном (обычно речь шла о лошадях), описание самого преступления, а часто и приметы подозреваемого. Бурное развитие провинциальных газет и все более частое использование объявлений о преступлениях отражали как совершенствование системы коммуникаций (дорожной сети), так и рост городов. Объявления, как отмечает автор выдающегося труда на эту тему, были «просто одним из многих способов, которыми англичане использовали рынок информации, порожденный распространением коммерческой печати»[22]. При этом они были не просто средством распространения информации, но создавали условия для сотрудничества между людьми, не знакомыми друг с другом и никогда не встречавшимися. Значение наград заключалось в том, что они порождали у людей прямую заинтересованность в делах, которые в ином случае не заботили бы их лично. Этот пример иллюстрирует, каким образом урбанизация создавала новые способы использования и мобилизации социального знания — в данном случае информации о преступлениях. До появления газет проследить путь похищенной лошади и вернуть ее было практически невозможно, если ворам удавалось увести ее соответствующей деревни; то же самое можно сказать и о другом краденом движимом имуществе. С появлением объявлений зона практически возможного расследования преступления и поиска виновных чрезвычайно расширилась.
Кроме того, объявления позволяли гораздо лучше мобилизовать гражданское общество — и притом на более обширном географическом пространстве. Прежний институт «держи вора!» основывался на обязанности людей следить за возможными преступлениями. С ростом мобильности и анонимности индивидов применять эту систему на практике стало труднее. Но когда важная информация могла быть распространена через газеты, преступники и потенциальные правонарушители попали под своего рода «социальный надзор» общественности. Кроме того, по выражению Джона Стайлса, произошел переход к «обезличенному расследованию», т.е. раскрытию преступлений третьими лицами, никак не связанными с жертвами. На практике это означало отход от опоры на государственную машину и предоставление более важной роли гражданскому обществу. Стайлс отмечает: «Самое удивительное, что... активизация надзора, вызванная в XVIII веке объявлениями о преступлениях, не была запланированным результатом инициативы государства и не зависела в решающей степени от действий властей. Напротив, она была связана с деятельностью общественности, а не государства, с распространением доступной для всех информации, а не передачей сведений по немногим жестко контролируемым официальным каналам. Более того, поскольку публикация объявлений в XVIII веке заменила систему „держи вора!“, характерную для предыдущего столетия, речь идет о переходе от надзора, основанного на государственных правоохранительных механизмах, к слежению, опиравшемуся на информационный рынок, который возник благодаря распространению коммерческой печати»[23].
Судя по имеющимся данным, публикация объявлений давала эффективные результаты. К сожалению, мы ничего не можем сказать о случаях, когда похищенное имущество возвращалось, но уголовного преследования виновных не было, поскольку эти случаи не фиксировались официально. Однако в нашем распоряжении есть документы о делах, благодаря объявлениям доведенных до суда. Из них видно, что объявления были действенным инструментом уголовного преследования за конокрадство и иные серьезные имущественные преступления. Доля объявлений, публикация которых приводила к успешному результату, почти наверняка была невелика, но здесь необходимо иметь в виду две вещи: во-первых, она все равно была больше, чем доля раскрываемости дел у современной полиции, и, во-вторых, по сравнению с предыдущим периодом ситуация улучшилась[24]. В целом действенность этого механизма со временем и по мере развития урбанизации увеличивалась — особенно в связи с ростом тиражей лондонских газет, распространявшихся по всей стране. Этот рост эффективности был одной из причин, по которым реформаторы, например Джон и Генри Филдинги, Патрик Колхун и Эдвин Чедвик — все они выступали за создание государственной полиции, — проявляли огромный интерес к идее издания общенационального журнала, в котором должны были печататься объявления о преступлениях и данные о преступниках[25]. Объявления также играли центральную роль в функционировании ассоциаций по преследованию уголовников — главной формы добровольной реакции на потребность общества в правоохранительной деятельности.
Хотя в период с 1750 по 1850 год эти ассоциации были одним из важнейших элементов правопорядка, внимания историков они удостоились лишь недавно. Первопроходческие исследования на эту тему провели Хэй и Эдриан Шуберт. Результаты работы последнего были опубликованы в 1981 году в виде статьи; позднее вышли важные труды Дэвида Филипса и Кинга[26]. Полученные учеными результаты показывают, что ассоциации получили широкое распространение, возникали спонтанно и расширяли сферу своей деятельности вплоть до 1840-х годов. Их первоначальной формой — первые данные относятся к 1690-м годам — были соглашения о преследовании, в соответствии с которыми жители населенного пункта брали на себя обязательство совместно нести расходы, связанные с уголовными процессами. Это снижало издержки для каждого из них, и, соответственно, увеличивало вероятность того, что пострадавшие индивиды будут доводить дело до суда. В более формализованном и постоянном виде ассоциации начали возникать в середине XVIII века, а в 1770–1780-х годах наблюдается значительное увеличение количества таких объединений. В 1820 годах эти группы начали расширять сферу своей активности и увеличиваться в размерах: появились признаки того, что отдельные ассоциации начали вступать в контакт друг с другом и налаживать связи.
Ассоциации по преследованию уголовников по сути представляли собой частные объединения или клубы. Они — лишь один пример необычайного разнообразия клубов и обществ, создававшихся в стране в XVIII — первой половине XIX века: подобные объединения охватывали практически любые мыслимые потребности людей. Точное количество ассоциаций по преследованию уголовников вряд ли когда-нибудь удастся установить, но их несомненно было очень много. Согласно одному документу, в 1830 году их насчитывалось 189, а в докладе Комиссии по делам полиции за 1839 год упоминается о 575, причем авторы признают, что эта цифра далеко не полна. По оценкам Шуберта, Филипса и Кинга, всего с 1750 по 1850 год их было создано от 1000 до 4000, причем материалы тогдашних газет позволяют говорить о том, что вторая оценка ближе к истине, чем первая[27]. Большинство ассоциаций возникало в ответ на рост уровня преступности в соответствующей местности или какое-либо отдельное особо зверское преступление. Они создавались по результатам учредительного заседания, на котором желающим предлагалось подписываться на взносы, а также избирались должностные лица и руководители ассоциации. У этих объединений были две основные задачи: члены получали гарантии совместного несения расходов по расследованию преступлений, розыску и наказанию виновных, а также такое общественное благо, как повышение уровня защиты от преступлений за счет сдерживающего эффекта от усиления неотвратимости наказания. Это были чисто местные институты: масштаб деятельности ассоциаций начал расширяться лишь в 1850-х годах, на заключительном этапе их существования. Объясняется это просто: организационные издержки создания и деятельности ассоциации на большой территории были бы настолько велики, что игра не стоила свеч. Однако с повышением плотности населения, облегчением и удешевлением коммуникаций масштабы деятельности ассоциаций — как географические, так и в плане численности участников — увеличились[28].
Сохранившиеся документы дают четкое представление о составе и структуре ассоциаций по преследованию уголовников. Хотя в списках лиц, плативших членские взносы, попадались дворяне и даже члены Палаты лордов, активными участниками деятельности ассоциаций они не были. Последние относились к тем социальным группам, чьи представители составляли подавляющее большинство членов этих объединений: фермерам, торговцам и другим мелким собственникам. Единственной группой, непропорционально представленной в составе ассоциации, были духовные лица. Примечательно, что именно эти люди, по данным Кинга, активнее всего использовали существующую правовую систему и потому имели наибольшие стимулы к снижению и максимально широкому распределению судебных издержек[29]. Большинство ассоциаций были очень невелики по численности — чаще всего в них входило от 20 до 60 человек. Впрочем, речь идет о средних цифрах, поскольку со временем количество членов ассоциаций часто менялось. Некоторые из них достигали довольно большой численности — более 100 человек, и, по имеющимся данным, когда они выходили на этот уровень, количество членов оставалось более или менее постоянным в течение долгого времени. Подобные крупные ассоциации были более характерны для периода после 1820 года[30]. Ассоциациями, как и другими клубами, руководил избираемый Управляющий комитет, в котором наиболее важную роль играли секретарь и казначей. Высшим органом было общее собрание членов ассоциации, как правило проводившееся раз в год, но иногда чаще. На нем не только решались деловые вопросы, это был также повод для общения и развлечений — одна из важных функций ассоциации состояла в объединении участников, формировании у них чувства солидарности и общности.
Будучи добровольческими организациями, ассоциации по преследованию уголовников зависели от взносов своих членов. Самой простой и наиболее распространенной системой был ежегодный взнос, одинаковый для всех участников. Альтернативная схема заключалась в уплате довольно крупной суммы при вступлении в ассоциацию, а затем внесении дополнительных средств на импровизированной основе, в зависимости от действий, предпринимаемых объединением, и его финансового положения. Некоторые ассоциации, особенно крупные, устанавливали разные взносы в зависимости от достатка членов: достаток как правило определялся на основе выплачиваемого ими местного налога в пользу бедных или стоимости принадлежащей участникам земли. (Налог на бедных использовался в качестве критерия большинством городских ассоциаций, а земельная собственность — сельскими[31].) По мере того, как ассоциации брали на себя все новые функции, для оплаты этих услуг вводились дополнительные взносы. Стоимость членства в ассоциации была на удивление низкой: из данных, которые приводит Филипс, явствует, что в большинстве объединений членские взносы составляли 10 шиллингов и 6 пенсов или еще меньше, что в то время было вполне по карману подавляющему большинству населения[32]. Полученные средства ассоциации расходовали на различные цели. Административные затраты были невелики — не более 10 фунтов в год, но другие расходы могли быть куда больше по объему. Самым дорогостоящим видом деятельности было содержание собственной стражи или патрулей: он получил особое распространение после 1820 года. Однако для большинства ассоциаций в течение всего периода основной статьей расходов была оплата уголовного преследования. Это порой обходилось очень дорого — если дело было особенно сложным и продолжительным, издержки достигали сотен фунтов, — и хотя какую-то их часть можно было компенсировать из средств округа, речь все равно шла о весьма значительных суммах. Главной проблемой было получение этих средств, поскольку судебные издержки были явлением нерегулярным и непредсказуемым — поэтому ассоциации часто прибегали к дополнительным целевым взносам. В то же время высокая стоимость судебных разбирательств показывает, почему ассоциации были столь распространены: судебные издержки в размере 40–50 фунтов, не считая компенсации, были по средствам лишь богатым людям, поэтому их распределение через ассоциацию должно быть приводило к тому, что многие преступления, в противном случае оставшиеся бы безнаказанными, теперь расследовались и доводились до суда[33].
Ассоциации предоставляли своим членам ряд услуг. Когда кто-то из них сообщал о совершенном против него правонарушении, ассоциация расследовала преступление, пытаясь задержать виновного и вернуть похищенное имущество. Ее усилиями печатались листовки, размещались объявления в местных газетах (а если речь шла о краже лошадей, то и в общенациональных). В объявлениях как правило упоминалось и о вознаграждении за предоставленную информацию: у большинства ассоциаций имелся «прейскурант» наград за сведения, приводящие к осуждению преступника и возвращению краденого: их размер зависел от серьезности правонарушения. О размере вознаграждений старались оповестить максимально широко — через расклеиваемые листовки и регулярно размещаемые в прессе объявления. В районе, где действовала ассоциация, все жители знали, какое вознаграждение предлагается за информацию о каждом преступлении, совершенном против ее члена[34]. Ассоциации также предлагали награды за задержание преступника и обязывались оплатить все сопряженные с этим расходы. Впрочем, они и сами предпринимали активные действия, оплачивая дорожные расходы при поиске виновных, найм сыщиков, работу констеблей и других чиновников. Все это требовало больше времени и денег, чем могло себе позволить большинство членов ассоциации. Впрочем, самой важной услугой была организация судебных разбирательств и оплата связанных с ними издержек. Речь шла, среди прочего, о найме стряпчего (как правило, ассоциации имели его на постоянной основе), подготовке иска, подборе свидетелей, компенсации гонораров адвокатов и судебных сборов, а также оплате расходов прокурора и свидетелей, связанных с присутствием в суде (а эти затраты могли быть значительными, поскольку им необходимо было прибыть в окружной город, где проводились судебные заседания)[35].
Кроме того, со временем ассоциации начали брать на себя и страховые функции. Главную цель этой деятельности можно охарактеризовать как страхование затрат на расследование преступлений и привлечение виновных к суду, но позднее многие ассоциации к тому же выплачивали своим членам компенсацию, если похищенное имущество не было найдено или преступник избежал осуждения: обычно речь шла о каком-либо фиксированном проценте стоимости украденного. Характерно, однако, что это никогда не было их основной функцией: ассоциации по-прежнему соответствовали своему названию — их главной целью оставалось преследование преступников. Ассоциации также предлагали своим членам блага, которые нельзя назвать конкретными услугами — скорее они косвенно вытекали из их участия в объединении. Из них наиболее важным был сдерживающий эффект членства в ассоциации для потенциальных преступников. Все ассоциации постоянно сообщали имена своих членов — устно, с помощью листовок и объявлений, — чтобы воры знали, что правонарушение против любого из этих людей неизбежно повлечет за собой расследование, а возможно и наказание (с большей вероятностью, чем в случае преступления против лица, не состоящего в ассоциации). В уставах некоторых объединений предусматривалось выдвижение обвинений и от имени лиц, не входящих в их состав, но, как выяснил Филипс, на практике таких случаев почти не было. Часто к этому прибегала Ассоциация Уэстхема, но она быстро столкнулась с проблемой иждивенчества (любителей «проехаться на дармовщинку») и оказалась на грани банкротства[36]. Филипс утверждает, что эти положения включались в уставы для применения в исключительных случаях, чтобы была возможность освободить соответствующую местность от самых отъявленных злодеев. Это выглядит наиболее правдоподобным объяснением подобной практики, поскольку основные блага, предоставлявшиеся ассоциациями, носили по сути частный характер и могли предоставляться исключительно тем, кто платит членские взносы[37].
Исключением являлась весьма распространенная практика, когда ассоциации предлагали награду (или готовы были выплатить ее часть) за арест и осуждение преступников, совершавших правонарушения против людей, не являвшихся их членами. Впрочем, даже регулярное назначение наград за информацию о преступлениях в отношении членов объединений приносило общественную пользу. В частности Ассоциация Барнета однажды объявила: «Комитет убежден, что система [участия ассоциации в выплате публично объявленной награды] служит безопасности всех жителей» — иными словами, представляет собой общественное благо[38]. В связи с этим возникает вопрос, насколько деятельность ассоциаций в целом носила общественно полезный характер и влияла на снижение уровня преступности и большего соблюдения закона в определенной местности (позитивной экстерналии)? Есть и второй вопрос: до какой степени эта общественная польза входила в мотивы людей при создании ассоциаций и вступлении в них? Как мы увидим, эта тема занимала важное место в дискуссии о создании государственной полиции в 1820-х годах.
К началу XIX века самые крупные и активные ассоциации начали предлагать услугу, которая, принося прямую выгоду своим членам, имела также важный общественно-полезный аспект — речь идет об организации местной стражи или патрулирования, что по сути представляло собой нечто вроде частной полиции. По очевидным причинам, связанным с потребностью и целесообразностью, этот феномен был характерен для ассоциаций в городах и пригородах. Тем самым они развивали еще один аспект добровольной правоохранительной системы: частное финансирование за счет взносов дополнительных стражников и патрульных. Общей характеристикой городов в XVIII и XIX веках была частная сторожевая служба: люди нанимали сторожей для охраны и защиты своего имущества, будь то домов или рабочих помещений. Часто подобные стражники нанимались в индивидуальном порядке, но все большее распространение получало и предоставление таких услуг компаниями, которые можно назвать предшественниками нынешних частных охранных предприятий, поскольку их функции совершенно аналогичны[39]. Очевидно, что благо в данном случае носило сугубо частный характер: ведь речь шла о платной охране конкретного жилого дома, лавки или склада. Однако группы людей все чаще объединялись для совместного финансирования сторожевой службы.
Первоначально это были в основном группы торговцев, коллективно оплачивавших защиту своего совокупного имущества. Поворотный момент наступил, когда жители прихода или другой местной административной единицы начали договариваться о взносах каждого для содержания общественной стражи или пешего патруля — иными словами, об охране не только собственности отдельных индивидов. Порой это была исключительно частная инициатива, но чаще подобная система подкрепляла деятельность приходского констебля. Большинство известных нам примеров таких инициатив относится к Лондону и его окрестностям, но это связано исключительно с сохранностью архивов. Важным источником являются материалы ряда комиссий, создававшихся парламентом для изучения вопроса о создании столичной полиции, за период до 1829 года. В одном докладе, подготовленном в 1828 году, указано, что полицейские подразделения, финансируемые из частных средств, существуют как минимум в 45 приходах, расположенных в радиусе 10 миль от Лондона. В Айлингтоне Министерство внутренних дел стимулировало подписку на взносы для содержания регулярных пеших патрулей: к подписке присоединились 93 человека. Аналогичная схема существовала в приходе Либерти-оф-зе-Роллс в самом Лондоне — этот пример приводится в брошюре Джона Принс-Смита в поддержку добровольной полиции (позднее Смит переселился в Германию, где стал одним из ведущих либеральных политиков)[40]. На практике содержать подобную «вспомогательную полицию» на частные средства оказалось трудно, отчасти из-за затрат на попытки реализовать неосуществимую концепцию «профилактической полиции» (об этом мы расскажем ниже), но прежде всего в связи с серьезнейшей проблемой иждивенчества. Как отмечалось в докладе 1828 года, «нынешняя система, преобладающая во многих приходах и предусматривающая содержание стражи за счет добровольных взносов, явно несправедлива. Все бремя ложится исключительно на тех, кто подписывается на взносы, тогда как выгоды получают все лица, заинтересованные в сохранности своего имущества, независимо от того, платят они, или нет»[41]. Однако во многих районах эту проблему удалось преодолеть за счет использования полномочий, содержащихся в местном законодательстве о благоустройстве — особенно об освещении улиц, — и полицейские подразделения, финансируемые за счет взносов, были широко распространены вплоть до 1856 года. Другим важным примером из той же области является речная полиция Темзы, созданная в 1798 году по частной инициативе, но уже в 1800 году получившая официальный статус[42].
Еще одним распространенным решением проблемы общественного блага была организация вспомогательных патрулей, которой занималась ассоциация по преследованию уголовников. С учетом трудностей поддержания и финансирования такого регулярного патрулирования в отсутствие какой-либо другой основы — например, полномочий, предусмотренных законами о сторожевой службе и освещении улиц, ассоциации все активнее брали предоставление такой услуги на себя: уже существующей, официально действующей организации легче было решать соответствующие задачи. Главное, однако, состояло в том, что в данном случае общественное благо, обеспечиваемое патрулированием, привязывалось к благу частному — гарантиям компенсации затрат на расследование преступлений и привлечение виновных к ответственности[43]. Большинство известных нам примеров в этой области относится к Лондону, но вероятно данный феномен был свойственен всем крупным городам. Наибольшую известность подобные действия получили на севере Лондона, в связи с Ассоциацией Барнета, в основном благодаря пропагандистской деятельности ее секретаря Томаса Димсдейла. Однако в докладе от 1828 года подробно рассказывается об аналогичных схемах, действовавших в Тоттенхэме, Актоне, Кройдоне, Дептфорде и Кингстоне-на-Темзе (в последнем стражу финансировали 20% жителей за счет добровольных взносов, собираемых ассоциацией). В «Докладе уполномоченных по изучению окружных налогов», подготовленном в 1836 году, приводятся сведения о том, что эта схема действовала и в других регионах страны[44]. В выступлениях Димсдейла перед Комиссиями в 1828, 1836 и 1839 годах содержатся детали о деятельности Ассоциации Барнета и оказываемых ею услугах, а также их позитивном воздействии на уровень преступности в районе[45]. Количество стражников в составе патруля увеличилось с двух в 1828 году до шести в 1836-м. Услуги, предоставлявшиеся Ассоциацией Барнета и другими аналогичными объединениями, полностью вписываются в определение частной полиции. Проблема иждивенчества по-прежнему существовала, как указывается в выступлении самого Димсдейла перед Комиссией 1828 года, но совокупная ценность частных выгод и общественных благ была достаточна, чтобы люди вступали в ассоциацию (и платили взносы) в достаточном количестве, чтобы обеспечить ее деятельность[46].
Тем не менее, следует обратить внимание на важное отличие полицейской службы, организованной в рамках ассоциаций и на основе добровольных взносов, от того, что предлагали реформаторы. Из информации, предоставленной Димсдейлом и другими, явствует, что полицейская деятельность ассоциаций носила характер реагирования — речь шла о расследовании конкретных преступлений и использовании информации, предоставляемой людьми. Ее профилактический аспект заключался исключительно в сдерживающем воздействии возросшей неотвратимости наказания на потенциальных преступников. Это коренным образом отличалось от идеи «превентивной полицейской деятельности», выдвигавшейся реформаторами вроде Колхуна и Иеремии Бентама, в основе которой лежало предотвращение преступлений за счет упреждающих действий государства — в первую очередь жесткого надзора и контроля над бедняками за счет регулярного патрулирования и наблюдения в кварталах, где они живут. Парламентарии и политики, участвовавшие в работе различных комиссий по данной проблеме, отлично осознавали это различие, и одной из главных целей их вопросов свидетелям вроде Димсдейла было выяснить, насколько ассоциации в состоянии вести подобную превентивную деятельность[47]. Однако действия ассоциаций и иных частных акторов по организации патрулирования и полицейских подразделений был направлены не на осуществление некоего профилактического надзора, а на укрепление и повышение эффективности системы частного уголовного преследования.
В связи с вышесказанным возникает вопрос о значении ассоциаций по преследованию уголовников и иных частных полицейских структур, а также мотивах тех, кто в них вступал. Шуберт утверждает, что люди создавали ассоциации и присоединялись к ним из-за недовольства прежней системой и желания заменить ее новой — той, которая в конце концов и сформировалась. Таким образом, согласно этой точке зрения, поддержка ассоциаций была равносильна поддержке создания государственной полицейской службы. По мнению Шуберта, главное заключается в том, что члены ассоциаций, вступая в эти объединения, демонстрировали, что им нужна государственная полиция и система, позволяющая призывать к ответу всех правонарушителей. Тобиас мыслит аналогично: он считает, что ассоциации были импровизированным ответом на неадекватность прежней системы, пока не появилась государственная полиция[48]. Противоположная точка зрения Кинга и Филипса состоит в том, что подобный подход носит упрощенный характер: на деле члены ассоциаций придерживались самых разных взглядов на проблему[49].
Фактические данные подтверждают именно эту, вторую точку зрения. Они говорят о том, что члены ассоциаций стремились реформировать и развить существующую систему, но это не означает, что они поддерживали предложения Чедвика или Колхуна. Для предыдущих дискуссий по этому вопросу характерна ложная дихотомия — дескать, люди либо хотели сохранения старой системы в неизменности, либо полного перехода к тому, что рекомендовали Бентам и его последователи. Несомненно, многие выступали за реформу — но иную реформу. Руководители ассоциаций из Лондона и его окрестностей, выступавшие перед комиссиями в 1820-х и 1830-х годах, в основном, хотя и с оговорками, поддерживали идею создания государственной полиции в той или иной форме. Однако изучение архивов показывает: во-первых, это не было главным мотивом их деятельности, т.е. они не вели активной кампании за учреждение государственной полиции, и, во-вторых, они предпочитали продолжение той же деятельности, что вели сами ассоциации, на государственной основе, а не создание системы, предлагавшейся реформаторами[50].
Здесь важен вопрос, о котором мы уже упоминали, — в какой степени деятельность ассоциаций по преследованию уголовников и других частных объединений обеспечивала общественное благо — снижение уровня преступности и повышение безопасности людей — и в какой степени это было мотивом их добровольных инициатив. Во-первых, очевидно, что действия частных акторов вроде назначения наград, распространения объявлений и деятельности ассоциаций и вправду обеспечивали это общественное благо в том смысле, что они увеличивали вероятность выявления, задержания и наказания виновных — причем зачастую весьма сурового, вроде каторги в Австралии или американских колониях, а то и смертной казни. Все это должно было оказывать сдерживающее воздействие на потенциальных преступников — в той степени, в какой последние руководствовались рациональным принципом целесообразности. Сотрудники ассоциаций и государственные чиновники, выступавшие в качестве свидетелей на заседаниях комиссий, в подавляющем большинстве утверждали, что частные инициативы приводили к существенному снижению уровня преступности в соответствующих местностях[51]. Во-вторых, подобное улучшение общей ситуации несомненно было одним из мотивов при вступлении в ассоциации — об этом, в частности, свидетельствует деятельность того же Димсдейла, — но оно увязывалось с частным благом. Об этом свидетельствует тот факт, что в рамках системы основные правоохранительные решения, и особенно решения об уголовном преследовании, оставались в компетенции частных лиц.
В этом контексте то, что не делали ассоциации, не менее важно, чем то, что они делали. Как отмечает Шуберт, «ассоциации отличало внимание почти исключительно к преступлениям против личности и имущества, особенно последним. Как правило — за крайне редкими исключениями — преступления против нравственности, общественного порядка и государства их не волновали»[52]. Как мы убедимся ниже, этот конкретный акцент предопределялся особым взглядом на причины и природу преступности, особенно в городской среде, а также на роль государства. Как указывает Шуберт, перечисленными вопросами занималось большое количество других общественных организаций, в частности, ассоциации по борьбе с попрошайничеством, общества по исправлению нравов и ассоциации защиты свободы и собственности. Кроме того, ассоциации по преследованию уголовников, в отличие от многих других организаций того времени, не были политическими объединениями и не пытались оказывать политическое давление или вести кампании в пользу тех или иных изменений в законодательстве.
Небезынтересно будет сравнить добровольные ассоциации по преследованию уголовников в Британии с их американскими аналогами — движениями виджилянтов (бдительных). Первое из них появилось в 1760-х годах в Каролине, а в XIX веке такие организации получили большое распространение на Диком Западе. Многие из этих объединений, особенно общества борьбы с конокрадством, возникавшие начиная с 1780-х годов на Восточном побережье США, например, в Нью-Джерси, были очень похожи на британские ассоциации. Однако движения виджилянтов, сыгравшие видную роль в истории таких регионов, как Калифорния и Монтана, имели одно важное отличие как от своих американских предшественников, так и от британских ассоциаций[53].
Виджилянты как правило выполняли всю совокупность правовых и правоохранительных функций — не только выявляли, задерживали и помещали в заключение преступников, но и судили их, выносили приговоры и приводили их в исполнение — тогда как ассоциации по преследованию уголовников занимались только первой частью этого процесса. Оба случая достаточно красноречиво свидетельствуют о взаимоотношениях между добровольными организациями и государством. В Америке правовые функции государства полностью отсутствовали, и его замещали частные акторы, а в Британии они, за счет «коллективизации издержек», занимались лишь расследованием преступлений и задержанием виновных.
Всем этим частным правоохранительным инициативам пришел конец в середине XIX века, с появлением «новой полиции». В этом нет ничего удивительного: речь идет о классическом случае «вытеснения» — процесса, в ходе которого вмешательство государства в той или иной сфере сводит на нет частные альтернативы. Постепенное исчезновение ассоциаций по преследованию уголовников, вспомогательной частной полиции и объявлений о преступлениях показывает, что новая полиция со временем прибрала к рукам не только расследование преступлений, но и привлечение виновных к ответственности, а значит, в важной сфере принятия решений и контроля на смену гражданскому обществу пришло государство. До недавних пор эту ситуацию представляли как простое и неизбежное следствие прогресса. Однако, в виду того, что нам известно теперь, более правдоподобным представляется другой сценарий. В 1780–1840 годах в Британии происходили динамичные перемены, и в частности масштабная урбанизация. Аспектами этого процесса и реакцией на него были изменения в правоохранительной практике и связанное с ними появление ряда идей относительно деятельности полиции и природы преступности. В 1820–1830-е годы этот эволюционный процесс мог пойти по нескольким возможным направлениям. Один из нереализованных вариантов символизировали такие институты, как ассоциации по преследованию уголовников. Естественно, в этой связи возникает ряд вопросов.
Во-первых, что говорят нам имеющиеся данные о направлении, в котором развивалась добровольная правоохранительная деятельность к началу 1830-х годов? Проблема заключается в том, что подобные рассуждения могут превратиться в бесплодные упражнения в альтернативной истории, более уместные для научной фантастики. Тем не менее, выявить тенденции развития добровольной системы до 1830 года мы в состоянии. Со временем ассоциации по преследованию уголовников разрастались, существовали более протяженное время, а их организация улучшалась. Все подобные объединения были созданы после 1800 года. Кроме того, они начали налаживать более тесные контакты и связи друг с другом. Система объявлений, сбора и распространения информации становилась более совершенной и эффективной. Частные организации принимали на себя все более широкий круг функций, прежде всего те, что мы сегодня считаем главными задачами полиции. Полицейская деятельность, осуществлявшаяся по частной инициативе, носила «оборонительный» характер и основывалась на реагировании: она во многом зависела от информации, получаемой от общественности, и, через механизм наград, от действий самих преступников и их подельников. Решения, определявшие действия системы и ее служащих, будь то приходские констебли, ассоциации или сотрудники частных полицейских подразделений, были в конечном итоге частными и локальными. Добровольные действия такого рода не были движимы заботой о порядке в государстве, стабильности существующей политической системы или нравственности людей, и даже и подвергались ее влиянию. Наконец, просматривается тенденция к усилению, а не ослаблению полномочий в плане частного, личного принятия решений, поскольку воздействие системы расширяло способность индивидов действовать — за счет снятия информационных и финансовых ограничений. Таким образом, в 1750–1840 годах в Британии связанные с урбанизацией изменения обусловили ряд событий, результатом которых стало появление децентрализованной полицейской службы, финансируемой и организованной на частной основе; деятельность ее определялась решениями и интересами частных лиц.
Согласно имеющимся фактам, на местном уровне это приводило к повышению эффективности правоохранительной системы. Она была не менее эффективна — и более «рентабельна», чем «новая полиция», постепенно создававшаяся с 1829 года. В этом контексте следует отметить информацию, предоставленную комиссии, готовившей доклад о констебльской службе в 1839 году. Если в опубликованном тексте доклада, написанного Чедвиком, содержится резкая критика в адрес прежней системы и предлагается как можно скорее создать полицию нового типа, то из документов архивного фонда Чедвика, где хранятся подлинники свидетельств, представленных комиссии, явствует, что большинство опрошенных не видело необходимости в новой полицейской службе или радикальной реформе, за которую выступал Чедвик[54].
Таким образом, следующий вопрос должен звучать так: почему в таком случае сторонники реформ вроде Колхуна и Чедвика сумели убедить многих — и прежде всего политическую элиту — в своей правоте? Несомненно, причина связана не с тем, что последняя воспринимала деятельность частных структур, например, ассоциаций по преследованию уголовников, как нечто нелегитимное. Как выразился Радзинович, «никто никогда не подвергал сомнению принцип, согласно которому человек, имеющий возможность и готовый платить, вправе гарантировать свою личную безопасность и безопасность своей собственности за счет организации частного полицейского подразделения». «Долгое время, — продолжает он, — появление различных видов чрезвычайных полицейских сил, возникавших по частной инициативе или с участием частных лиц, рассматривалось как важное и здоровое явление, заслуживающее поддержки и поощрения со стороны государства»[55]. Чедвик в своем докладе действительно осуждал «предоставление частным лицам государственных полномочий для использования в собственных целях», но по этому вопросу — как и по многим другим — его взгляды в то время представляли точку зрения меньшинства. Проанализировав факты, мы можем выявить истинные причины победы реформаторов.
Во-первых, существовал ряд аргументов относительно того, в какой степени правоохранительная деятельность представляет собой общественное благо. Комментарии на этот счет содержатся в докладах всех комиссий, работавших в 1820–1830-х годах: их суть сводится к тому, что ситуация, когда люди пользуются благами, которые оплачивают другие, несправедлива. Необходимо подчеркнуть, что этот вопрос рассматривался с точки зрения нравственности, а не эффективности[56]. Немалое беспокойство вызывала также возможность того, что улучшение ситуации в тех местностях, где действовали ассоциации, просто приведет к перемещению преступности и беспорядка в другие районы. Третья проблема, вытекавшая из предыдущей, заключалась в том, что частная правоохранительная деятельность не велась повсеместно и не носила единообразного характера: по мнению некоторых, это нарушало принцип естественной справедливости и противоречило должной роли государства[57]. Однако всего этого было недостаточно, чтобы побудить политическую элиту на такой радикальный шаг, как создание государственной полиции: в конце концов такие же доводы были справедливы на любом этапе существования прежней системы, но раньше они не приводили к каким-либо действиям.
Реальная причина заключалась в том, что частная инициатива не охватывала и не могла охватить ряд вопросов и проблем, которые элита в условиях нового общества, рожденного урбанизацией, начинала воспринимать как важнейшие. Историки старшего поколения утверждают, что элиту больше всего волновал рост преступности, а также кризис законности и порядка, вызванный урбанизацией; кроме того, она начала расширительно воспринимать функции государства. В недавних работах, например трудах Алана Силвера, Клайва Эмсли, Роберта Сторча и Кэролин Стидмэн, отмечается, что у нее существовали и другие соображения, имевшие больший вес, и архивные данные, а также выводы предыдущих исследований (например, проводившихся Радзиновичем) несомненно подтверждают эту точку зрения[58]. Во-первых, имели место растущие опасения и озабоченность относительно угрозы существующему порядку и стабильности политической системы. Первым «сигналом тревоги» был так называемый Бунт лорда Гордона в 1780 году и скандалы вокруг политической карьеры Джона Уилкса, но куда более мощным катализатором подобных опасений стала Великая французская революция. После 1815 года опасения подогревались угрозой «радикализации плебса», а в 1830–1840-е годы возникло чартистское движение. К 1830-м годам главным источником тревоги стала опасность, якобы исходящая от формирующегося многочисленного городского рабочего класса (на самом деле речь шла в основном о ремесленниках), который отождествлялся с санкюлотами, сыгравшими столь драматическую роль во французских событиях. Как показывают документы, элиту постоянно беспокоил вопрос о способности существующей правоохранительной системы справиться с такими угрозами общественному порядку, как бунты, демонстрации и стачки[59]. Попытки решить эти проблемы за счет добровольных инициатив предпринимались, но они явно были неадекватны ситуации[60]. В результате у правительства могло не оказаться иного варианта, кроме подавления бунтов с помощью регулярных войск или ополчения. В свете всего этого становится очевидным, что у властей возникла потребность в постоянной полицейской службе для поддержания порядка, но без чрезмерного повышения ставок в игре, каким стало бы использование армии.
Еще большее значение — если судить по количеству произнесенных и написанных на эту тему слов — имело почти паническое представление о моральном разложении и деградации основной массы населения. Начиная с 1780-х годов в некоторых кругах элиты возникло активное движение за «исправление нравов». Оно выразилось в попытках контролировать бедняков, их занятия и развлечения, а также распространить уголовные наказания на такие явления, как супружеская измена, половая распущенность, пьянство и азартные игры[61]. Это давление, исходившее поначалу от евангелистского течения англиканской церкви, встретило сопротивление со стороны ряда политиков-тори, например, Каннинга, а также радикалов, но постепенно начало приобретать все большую поддержку[62].
Поворотным моментом стало появление в работах Колхуна и других аргумента о том, что «роскошь» (достаток, как сказали бы мы сегодня) и развитие городов привели к моральному разложению общества, и именно в этом разложении кроется причина политического брожения и резкого роста преступности. Этот «диагноз» привел Колхуна к выводу: «Задачей уголовного законодательства и полиции должно быть не только поддержание общественного порядка и предупреждение преступлений, но и исправление поведения людей за счет введения ограничений на образ жизни низших классов»[63]. В рамках этой аргументации не проводится никакого различия между нравственной деградацией, стабильностью в обществе и преступностью — все эти явления воспринимаются как тесно взаимосвязанные. Однако смешение проблемы преступности с двумя другими означало, что их решение требует действий, которые невозможно обеспечить простой системой расследования преступлений против личности и имущества, и уголовного наказания виновных.
Решение, по мнению Колхуна и его единомышленников, заключалось в реформировании уголовного законодательства — создании простой системы стимулов, а также придании полицейской деятельности превентивного характера. Подобная концепции очень близка к прежнему расширительному толкованию понятия «полиция»: оно означает, что полицейская служба должна выполнять надзорные, инспекторские функции, заниматься контролем и регулированием жизни «опасных классов» — иными словами, бедняков. В поле зрения этого института «надсмотрщиков» должны были попадать и другие группы — в частности, конкретно упоминалось о цыганах и евреях (они в тогдашней Британии составляли крупнейшие этнические меньшинства). Впрочем, ко второй половине 1820-х самой криминогенной национальной группой начали считать ирландцев[64]. Подобная точка зрения встретила упорное сопротивление во многих общественных кругах — в этом заключается одна из причин, по которым реализация реформы заняла так много времени. Однако не все противники этой идеи безоговорочно поддерживали существующую систему. Сэр Сэмюэль Ромилли, к примеру, предлагал иную реформу уголовного кодекса: он считал необходимым сократить количество преступлений, за которые полагалась смертная казнь, и создать систему, в рамках которой неотвратимость наказания сочеталась бы с более мягкими и гуманными приговорами. Основываясь на либертарианских принципах, он также решительно выступал против превентивных функций полиции и предлагал усилить активную роль общества и добровольных инициатив. (В частности он предлагал возродить — в современной и добровольной форме — древний саксонский институт круговой поруки.) Аналогичной точки зрения придерживались и другие политики-виги, например, Генри Брум[65]. Радикалы, в частности, Фрэнсис Плэйс, были сторонниками «демократии снизу», на уровне приходов, а также расширения сферы добровольных действий. Различные мнения существовали и по вопросу о природе преступности. Политики-тори, например, Уильям Уиндхем, утверждали, что на деле уровень преступности не так высок, как предполагается, а тревога относительно морального разложения общества носит во многом панический характер[66]. Позиция многих радикалов и вигов основывалась на идеях Адама Смита. Он считал, что ужесточение законов и усиление полиции не принесут большей безопасности — скорее наоборот. Кроме того, по его мнению, преступность связана с зависимостью и сохранением феодальных отношений: развитие коммерции и рынков должно изменить характер общества и повысить уровень нравственности[67].
Аналогичной точки зрения придерживались Чезаре Беккариа и Вильгельм фон Гумбольдт: оба они утверждали, что расширение полномочий полиции будет на деле способствовать росту преступности, поскольку уголовное наказание будет распространено даже на самые ничтожные правонарушения. Из этого логически вытекала поддержка добровольных инициатив, а также усиления роли общественности и индивидуального принятия решений — как мы помним, именно в этом направлении спонтанно развивались события[68]. Таким образом, у детальных проектов реформы, разработанных Колхуном, а позднее Чедвиком, имелись альтернативы: предлагался самый широкий спектр вариантов преобразований, включая и основанные на существующем положении вещей[69].
Однако в конечном итоге верх взяли «бентамисты» с их концепцией государственной полиции как одного из элементов «патерналистского» государства[70]. Постепенно их программа завоевывала поддержку все более широких кругов элиты. Одна из причин этого успеха состояла в умелой тактике политиков, например сэра Роберта Пиля: они проводили необратимые реформы постепенно и по частям, тем самым «обходя» и обезоруживая оппозицию, — то был один из первых примеров того, что современные авторы называют «микрополитикой»[71]. Другим важнейшим фактором стали особенности ситуации 1820–1830-х годов: масштабное брожение на селе и возникновение чартизма убедило многих, что Британия действительно находится на пороге беспрецедентного социального кризиса. К началу 1850-х стало ясным, что это представление было ошибочным, но преобразования уже состоялись.
Дальнейшая история полиции, однако, продемонстрировала всю несостоятельность аргументации реформаторов. По мере создания новых полицейских подразделений в одном крупном городе за другим предпринимались и неоднократные попытки воплотить в жизнь первоначальные идеи о надзорных функциях полицейской службы. Результат был именно таким, как предсказывали критики реформы, — количество преступлений увеличилось, а отношения между полицией и населением ухудшились, что выразилось, в частности, в многочисленных случаях нападения на блюстителей порядка и даже «антиполицейских бунтах»[72]. В итоге от превентивной полицейской деятельности пришлось быстро отказаться, особенно после того, как полиция обрела профессиональную идентичность и превратилась в самоуправляемую организацию[73].
Позднее, в 1860-х годах, предпринимались новые попытки придать полицейской деятельности агрессивно надзорный характер, но все они быстро проваливались, и к концу XIX века функции полиции приобрели четкие очертания. Какими же они стали? На практике деятельность государственной полиции стала во многом напоминать ту роль, которую начинали играть частные инициативы в первой половине столетия: она носила характер реакции на преступления, с опорой на детективную работу и использование информации, предоставляемой гражданами. Главное отличие, естественно, заключалось в том, что все решения, особенно об уголовном преследовании, теперь принимались полицией. Именно сотрудничество людей придало «новой полиции» эффективность. Таким образом реальные преобразования — вопреки намерениям реформаторов — по сути представляли собой простую национализацию сферы принятия решений, находившейся прежде в частных руках.
Все вышеописанное представляет не только научный интерес. Вопросы относительно причин преступности, наилучших способов борьбы с нею, характера и целей наказания, вызывавшие разногласия в XVIII–XIX веках, по-прежнему актуальны. Более того, в последние годы мы становимся свидетелями возрождения идеи и практики частной полицейской деятельности, вызванного распространенным мнением о том, что существующая государственная система недостаточно действенна[74]. Поскольку сегодня одной из главных забот большинства людей и, особенно, горожан является защита от преступлений и обеспечение соблюдения уголовного законодательства, вопросы о причинах преступности и наиболее эффективных методах борьбы с нею стоят весьма остро. Опыт прошлого говорит о том, что общественные альтернативы государственной полицейской системе, созданной в XIX веке, существуют. Наша нынешняя полиция — не единственная и неизбежная форма охраны законности и порядка в условиях городского индустриального общества. Эта просто та форма, что была выбрана из многих вариантов в конкретный исторический период. Поскольку все признают жизненно важное значение сотрудничества населения в обеспечении порядка и законности, границу между государством и гражданским обществом в этой сфере нельзя считать четкой и предопределенной — ни в прошлом, ни в наши дни.
Литература
Albanese, J. S. 1986. The Future of Policing: A Private Concern? Police Studies 9:86-91.
Bailey V., ed. 1981. Policing and Punishment in Nineteenth Century Britain. London: Rutgers University Press.
Beattie, J. 1986. Crime and the Courts in England, 1660-1800. Oxford: Clarendon.
Becker, G. S. 1968. Crime and Punishment: An Economic Approach. Journal of Political Economy 76 (March/April): 169-217.
Benson, B. 1990. The Enterprise of Law. San Francisco: Pacific Research Institute.
-------. 1998. To Serve and Protect: Privatization and Community in Criminal Justice. New York: New York University Press.
Bentham, J. [1789] 1931. Theory of Legislation. New York: Harcourt Brace Co. Bordua, D., ed. 1967. The Police: Six Essays. New York: Wiley.
Brewer, J. 1980. An Ungovernable People? Law and Disorder in Stuart and Hanoverian England. History Today 30 (January): 18-27.
Brown, R. M. 1969. The American Vigilante Tradition. In The History of Violence in America, ed. H. D. Graham and T. R. Gurr. New York: Wiley.
-------. 1975. Strain of Violence: Historical Studies of American Violence and Vigilantism. New York: Oxford University Press.
1976. The History of Vigilantism in America. In Vigilante Politics, ed. H. J. Rosenbaum and P. C. Sedeberg. Philadelphia: University of Pennsylvania Press.
Brundage, A. 1986. Ministers, Magistrates and Reformers: The Genesis of the Rural Constabulary Act of 1839. Parliamentary History5:55-64.
Buchanan, J. 1988. An Economic Theory of Clubs. In The Theory of Market Failure: A Critical Examination, ed. T. Cowen. Fairfax, Va: George Mason University Press.
Cahnman, W. J., and R. Heberle, eds. 1971. Ferdinand Toennies on Sociology. Chicago: University of Chicago Press.
Cowen, T. 1988. The Theory of Market Failure: A Critical Examination. Fairfax, Va.: George Mason University Press.
Critchley, T. A. 1967. A History of Police in England and Wales, 900-1966. London: Constable.
Cunningham, W. C., and T. Taylor. 1985. Private Police and Security in America. Portland, Ore.: Butterworth-Heinemann.
Davies, S. 1980. The Courts and the Scottish Legal System, 1600-1747: The Case of Stirlingshire. In Crime and the Law: The Social History of Crime in Western Europe Since 1500, ed. V. A. C. Gatrell, B. Lenman, and G. Parker. London: Europa Publications.
-------. 1985. Classes and Police in Manchester. In City, Class and Culture, ed. A.J. Kidd and K. R. Roberts. Manchester: Manchester University Press.
De Jasay, A. 1989. Social Contract, Free Ride. Oxford: Clarendon Press.
Ellickson, R. C. 1991. Order Without Law: How Neighbors Settle Disputes. Cambridge: Harvard University Press.
Emsley, C. 1983. Policing and Its Context, 1750-1870. London: Macmillan.
------- . 1987. Crime and Society in England, 1750-1900. London: Longman.
Gatrell, V. A. C., B. Lenman, and G. Parker, eds. Crime and the Law: The Social History of Crime in Western Europe Since 1500. London: Europa Publications.
Graham, H. D., and T. R. Gurr, eds. 1969. The History of Violence in America. New York: F. A. Praeger.
Hart, J. M. 1955. The Reform of the Borough Police, 1835-1856. English Historical Review 70:416-22.
Hay, D. 1975. Property, Authority and the Criminal Law. In Albion's Fatal Tree: Crime and Society in Eighteenth Century England, ed. D. Hay, P. Linebaugh, and E. P. Thompson. New York: Pantheon Books.
Hay, D., P. Linebaugh, and E. P. Thompson, eds. 1975. Albion's Fatal Tree: Crime and Society in Eighteenth Century England. New York: Pantheon Books.
Hay, D., and F. Snyder, eds. 1989. Policing and Prosecution in Britain, 1750-1850. Oxford: Clarendon Press.
Johnston, L. 1992. The Rebirth of Private Policing. London: Routledge.
Jones, D. 1982. Crime, Protest, Community, and Police in Nineteenth Century Britain. London: Routledge and Kegan Paul.
Kidd, A. J., and K. R. Roberts, eds. 1985. City, Class and Culture. Manchester: Manchester University Press.
King, P. 1984. Decision-Makers and Decision-Making in the English Criminal Law 1750-1800. Historical Journal 27:25-58.
-------. 1989. Prosecution Associations and Their Impact in Eighteenth Century Essex. In Policing and Prosecution in Britain, 1750-1850, ed. D. Hay and F. Snyder. Oxford: Clarendon Press.
Langbein, J. 1978. The Criminal Trial before the Lawyers. University of Chicago Law Review 45 (2): 263-316.
-------. 1983. Albion's Fatal Flaws. Past and Present 98:96-120.
Lenman, B., and G, Parker. 1980. The State, the Community and the Criminal Law in Early Modern Europe. In Crime and the Law: The Social History of Crime in Western Europe Since 1500, ed. V. A. C. Gatrell, B. Lenman, and G. Parker. London: Europa Publications.
Little, C. B., and C. P. Sheffield. 1983. Frontiers and Criminal Justice: English Private Prosecution Societies and American Vigilantism in the Eighteenth and Nineteenth Centuries. American Sociological Review 48:796-808.
McLynn, F. 1989. Crime and Punishment in Eighteenth Century England. London: Routledge.
Mereweather, H. A. 1814. Insurance Against Robbery; or the Present System of the Police Considered and a New One Proposed. The Pamphleteer 3:243-63.
Philips, D. 1977. Crime and Authority in Victorian England: The Black Country, 1835-1860. London: Croom Helm.
-------. 1980. A New Engine of Authority: The Institutionalisation of Law Enforcement in England, 1780-1830. In Crime and the Law: The Social History of Crime in Western Europe Since 1500, ed. V. A. C. Gatrell, B. Lenman, and G. Parker. London: Europa Publications.
-------. 1983. A Just Measure of Crime, Authority, Hunters, and Blue Locusts: The Revisionist's Social History of Crime and the Law in Britain, 1780-1850. In Social Control and the State, ed. S. Cohen and A. Scull. Oxford: M. Robertson.
-------. 1989. Good Men to Associate and Bad Men to Conspire: Associations for the Prosecution of Felons in England, 1760-1860. In Policing and Prosecution in Britain, 1750-1850, ed. D. Hay and F. Snyder. Oxford: Oxford University Press.
Pirie, M. 1988. Micropolitics. Aldershot, Hants, U.K.: Wildwood House.
Radzinowicz, L. 1948-68. A History of English Criminal Law and its Administration From 1750. 4 vols. New York: Macmillan.
Reith, C. 1938. The Police Idea. Oxford: Oxford University Press.
-------. 1943. British Police and the Democratic Ideal. Oxford: Oxford University Press.
Report of Commissioners for Enquiring into County Rates. 1836. Parliamentary Papers.
Report from Select Committee on Police of the Metropolis. 1828. Parliamentary Papers.
Robinson, C. D. 1979. Ideology as History: A Look at the Way Some English Historians Look at the Police. Police Studies 2:35-49.
Rosenbaum, H. J., and P. C. Sedeberg, eds. 1976. Vigilante Politics. Philadelphia: University of Pennsylvania Press.
Sharpe, J. 1984. Crime in Early Modern England, 1550-1750. London: Longman.
Shubert, A. 1981. Private Initiative in Law Enforcement: Associations for the Prosecution of Felons, 1744-1856. In Policing and Punishment in Nineteenth Century Britain, ed. V. Bailey. London: Croom Helm.
Silver, A. 1967. The Demand for Order in Civil Society. In The Police: Six Essays, ed. D. Bordua. New York: Wiley.
Smith, A. 1978. Lectures on Jurisprudence. Edited by R. L. Meek, D. D. Raphael, and P. G. Stein. Indianapolis: Liberty Classics.
South, N. 1988. Policing For Profit. London: Sage Publications.
Steedman, C. 1984. Policing the Victorian Community: The Formation of English Provincial Police Forces, 1856-1880. London: Routledge and Kegan Paul.
Storch R.J. 1975. The Plague of Blue Locusts: Police Reform and Popular Resistance in England, 1840-57. International Review of Social History 20:61-90.
-------. 1976. The Policeman as Domestic Missionary: Urban Discipline and Popular Culture in Northern England, 1850-1880. Journal of Social History 4:481-509.
-------. 1989. Policing Rural England before the Police. In Policing and Prosecution in Britain, 1750-1850, ed. D. Hay and F. Snyder. Oxford: Leicester University Press.
Styles, J. 1987. The Emergence of the Police: Explaining Police Reform in Eighteenth and Nineteenth Century England. British Journal of Criminology.
-------. 1989. Print and Policing: Crime Advertising in Eighteenth Century Provincial England. In Policing and Prosecution in Britain, 1750-1850, ed. D. Hay and F. Snyder. Oxford: Clarendon Press.
Tobias, J. J.1967. Crime and Industrial Society in the Nineteenth Century. London: Batsford.
-------. 1979. Crime and Police in England, 1700-1900. New York: St. Martin’s Press.
Toennies, F. [1887]. 1957. Community and Society. East Lansing: Michigan State University Press.
Wirth, L. 1938. Urbanism as a Way of Life. American Journal of Sociology 44:1-24.
Wrightson, K. 1980. Two Concepts of Order: Justices, Constables and Jurymen in Seventeenth Century England. In An Ungovernable People: The English and Their Law in the Seventeenth and Eighteenth Centuries, ed. J. Brewer and J. Styles. London: Hutchinson.
Впервые: Davies S. The Private Provision of Police during the Eighteenth and Nineteenth Centuries // The Voluntary City: Choice, Community, and Civil Society / Ed. by D.T. Beito, P. Gordon, A. Tabarrok. Ann Arbor: University of Michigan Press, 2002.
