Школа

Конкурс эссе InLiberty.Ru
«Общество без государства: частные альтернативы государственным монополиям»

 

Конкурсные работы

1. Государство против свободы

Человеческая жизнь от рождения и до самой смерти, «от колыбели до могилы» подвержена бесконечному вмешательству государства[1]. Мы появляемся на свет в государственных клиниках. Затем наше рождение регистрируется – так государство признает наше существование. Далее большинство проходит через ступени государственного образования – детские сады, школы, университеты. После их окончания значительная часть людей поступает к государству на работу.

При этом каждый из нас на протяжении всей жизни оплачивает существование государства посредством всевозможных налогов и сборов, помогая ему запускать все новые программы, «улучшающие» жизнь людей и приближающие к «общему благу».

В полном соответствии с определением Макса Вебера государство осуществляет монополию на легитимное насилие. В некоторых странах, с помощью института смертной казни даже позволяет себе решать вопрос человеческой жизни.

Но на этом монополии государства не заканчиваются.

Государство производит товары и само же их потребляет, государственным регулированием охвачены сегодня все секторы экономики. Даже то, что мы едим и пьем, регулируется посредством разнообразных лицензий и сертификатов. Различные государственные службы контролируют повседневную деятельность человека.

Несмотря на то, что на сегодняшний день повсеместно отменено рабство, во многих странах до сих пор прибегают к принудительному военному набору молодых людей, которые, по мнению государства, должны отдать ему «долг».

Обращаясь к врачу, мы рискуем попасть в систему государственного медицинского обслуживания. В случае если оно не справляется, государство же выдает свидетельство о смерти – единственный документ, освобождающий от его опеки.

Напрашивается вывод, что государство-нянька, сопровождающее человека на протяжении всей жизни, не дает ему повзрослеть.

Особую тревогу вызывает то, что государственная деятельность затрагивает всех, но решения в ней принимает только узкий круг лиц.

Сегодня необходимо понимание, что перекладывание ответственности на плечи столичных или местных бюрократов не способствует росту индивидуальной свободы, а наоборот ограничивает ее.

Дурным тоном будет не сказать о глобальном финансово-экономическом кризисе. К сожалению, рецептом против него в большинстве стран мира выбрали уничтожение «стихии рынка» и увеличение размеров государства.

Таким образом, мы видим, что проведение соответствующих границ между государственной и частной сферой занятие вовсе не пустое, и к тому же очень актуальное. Вырисовывающаяся картина делает вопрос «возможно ли общество без государства?» смехотворным в глазах большинства.

Однако детальное изучение конкретных случаев преодоления государственных монополий полностью переворачивает это представление.

2. Политика «имеет значение»?

Чаще всего для обоснования преимуществ частного сектора перед государственным, прибегают к помощи экономики. На сегодняшний день доказано, что если какую-либо деятельность можно свести к максимизации прибыли или минимизации издержек, лучше полагаться на частных собственников. Андрей Шлейфер и Роберт Вишни показали эту закономерность на примере работы тюрем – то есть части той самой веберовской монополии на насилие. Что уж говорить об остальных сферах, в которые государство пришло лишь недавно.

Однако для потчевания на лаврах нет серьезных оснований. Дело в том, что экономика, если посмотреть на нее со стороны, идеально подходит под ницшевскую вывеску «веселая наука». Возьмем труды крупнейших экономистов XX века. Если прочитать сначала Кейнса, потом Хайека, затем, допустим, Стиглица, и «на сладкое» Фридмана, вполне можно достичь состояния, близкого к шизофрении. Разногласия по ключевым вопросам, противоположные следствия из одних и тех же причин, с одной стороны железная сила цифр, с другой – изящные логические конструкции. Все это может ввести неэкономиста в ступор.

В этом плане политическая наука менее противоречива, и ее использование для изучения борьбы общества с монополиями государства может быть вполне продуктивно.

Тем более что либерализм не заканчивается на пороге экономики. Частная собственность, свободный рынок, основанный на конкуренции – это, безусловно, очень важно. Но ведь верховенство закона, характер политического режима, уровень гражданских свобод и независимость СМИ тоже «имеют значение», как любят выражаться экономисты.

В настоящем эссе мы решили обратиться к проблеме приватизации системы пенсионного обеспечения - наиболее политизированной сферы, целесообразность реформы которой в экономическом отношении однозначно признается либеральным крылом и всячески ставится под сомнением представителями мейнстрима.

Не секрет, что наиболее значительных результатов в построении частной системе пенсионного обеспечения добились авторитарные режимы - привет от генерала Пиночета. В данном свете, особое значение приобретает вопрос, как соотносятся политический авторитаризм и либерализация экономики, затрагивающая такую фундаментальную составляющую социальной сферы как пенсии?

Здесь очень интересна позиция Милтона Фридмана. Если в первых изданиях работы «Капитализм и свобода» Фридман, признавая сложный, запутанный характер отношений между политической и экономической свободой, говорил о неразрывный связи между ними, то в предисловии к изданию 2002 года, он сделал следующий вывод: «Политическая свобода, сколь ни была бы она желательной сама по себе, не является необходимым условием экономической и гражданской свободы. В одних случаях она благоприятствует экономической и гражданской свободе, а в других препятствует»[2, с. 15].

Наша цель состоит в том, чтобы, описав основные принципы функционирования частной пенсионной системы в Казахстане и результаты ее работы в области экономики, раскрыть факторы политической реализуемости перехода к новой системе. Задача максимум – показать, каким образом в стране, вставшей на путь приватизации пенсионной системы, преодолеваются интересы привилегированных групп, сопротивление бюрократической машины и тирания статус-кво, на которые обращает внимание все тот же Фридман[3]. Наконец, мы также постараемся ответить на вопрос, как приватизация системы пенсионного обеспечения повлияла на политический процесс в государстве.

3. Распределяй и властвуй!

Государство всеобщего благосостояния, появившееся во многом благодаря политическим играм князя Бисмарка, на протяжении всего XX века уверенно доминировало над либеральным «ночным сторожем». Проведение агрессивной социальной политики стало необходимым и зачастую достаточным средством достижения политической власти. Погоня за расширением государственных полномочий вызывала у большинства очевидцев бурный восторг. Лишь немногие увидели в возвращении Левиафана угрозу свободе.

Согласно предельно жесткой формуле Фридриха фон Хайека, государство всеобщего благосостояния представляет собой «легализованную коррупцию». В отношении пенсионной системы такое положение представляется особенно актуальным.

Электоральная статистика почти по всем странам показывает, что пенсионеры – наиболее активная группа на выборах.

Политики оценили это, и сделали основной целью пенсионной системы покупку голосов избирателей посредством социальных программ. Ведь нет ничего проще, чем поднять ставку по выплате пенсий перед выборами.

С другой стороны, не сложно также понять, что такое положение вещей ограничивает политическую конкуренцию в пользу должностных лиц. Еще одним негативным эффектом является превращение избирательных компаний в соревнование в популизме. Кто предложит наибольшую подачку, тот и победит. Таким образом, оставляя пенсионеров один на один с государством, мы создаем широкий простор для политических манипуляций, основанных на эксплуатации очень привлекательной идеи социальной справедливости.

Отсылающая к этой идее распределительная пенсионная система стала одним из столпов «большого государства». Государство было вовлечено в распределительные процессы и начало решать, кто, сколько должен платить, а кто сколько получать. С течением времени, под более благозвучной вывеской «солидарная», система превратилась в «священную корову».

При этом ни для кого не было секретом, что она представляет собой сложный, громоздкий механизм, имеющий множество технических дефектов, подверженный ко всему прочему влиянию политической конъюнктуры.

Распределительная пенсионная система финансируется налоговыми сборами, базой которых служит заработная плата. Она основывается на признании обязанности каждого члена общества участвовать в коллективном страховании на случай рисков, угрожающих человеку - безработицы, старости, болезни, инвалидности.

Величина пенсионных фондов в распределительных системах напрямую зависит от демографических факторов и состояния рынка труда – уровня занятости, заработной платы, соотношения плательщиков взносов и пенсионеров.

Если посмотреть с пристрастием, распределительная пенсионная система, которую с высоким пафосом называют «договором между поколениями» является огромной финансовой пирамидой Понци. Деньги старым вкладчикам – пенсионерам, выплачиваются за счет новых, еще даже не вошедших в систему.

Немецкий экономист Хорст Зиберт видит в этом фундаментальную проблему распределительных систем. «У обязательств перед будущим нет взаимности. Пенсии могут выплачиваться только в том случае, если в будущем молодое поколение проявит готовность уплачивать соответствующие взносы»[4 с. 63].

Естественно, что в условиях глобальной демографической тенденции снижения рождаемости при повышении продолжительности жизни, в результате чего, все меньшее число работающих содержит все большее число пенсионеров, распределительные системы медленно, но верно приближаются к банкротству.

Хосе Пиньера, иронично обыгрывая Маркса, выразил эту тенденцию так: «Призрак бродит по свету – призрак банкротства государственных пенсионных систем»[5].

Сегодня для большинства пенсионных систем характерен дефицит по текущим платежам. По оценкам экспертов, в отдельных странах накопившийся долг систем пенсионного обеспечения составляет от 100 до 250% ВВП[6]. Большинство распределительных систем оказались на грани платежеспособности.

Важной вехой в осмыслении такого положения дел стала книга «Пенсионная система перед бурей». Американские исследователи Лоренс Котклифф и Скотт Бернс раскрыли в ней структурные дефекты государственных систем пенсионного обеспечения. Им удалось доказать, что при невозможности обеспечить пожилым людям достойное существование, распределительная система приводит к колоссальному фискальному разрыву[7].

Другие научные исследования показали, что распределительная пенсионная система, сталкивающаяся с кризисом, ввергает экономику в «порочной круг бедности»: бюджетный дефицит, уменьшение объема инвестиций, сокращение занятости, уменьшение доходов, экономический спад и, в конечном счете, обнищание[8].

В заключении можно отметить, что политический процесс почти неизбежно приводит к исключительно «щедрым» программам социального обеспечения, поэтому только полный уход государства из этой сферы обезопасит ее от банкротства.

4. «Сохранить и преумножить». Pro накопительную систему

В условиях, когда «государственные системы социальных гарантий оказались неспособны гарантировать что-либо вообще»[5] люди стали искать им альтернативу. Впервые она была предложена в Чили в период правления генерала Пиночета. На узкой полоске земли, протянувшейся вдоль тихоокеанского побережья Южной Америки, удалось создать частную систему пенсионного обеспечения, вывести за пределы государственного бюджета все, что касается обеспечения жизни пожилых людей.

Отдельные частные пенсионные фонды существуют в мире давно, и наибольшее развитие приобрели в США. Однако полностью заменить государство рынком до чилийцев не решался никто.

Как отмечает известный петербургский экономист Дмитрий Травин, «ирония судьбы состоит в том, что Чили была первой страной в западном полушарии, которая создала у себя в 1924 году обязательную распределительную систему, и первой же, которая от нее решительно отказалась. Причем оба радикальных перехода были осуществлены военными режимами»[9, с. 103].

Положительный пример оказался заразителен, и сначала в нескольких странах Латинской Америки, а затем и по всему миру «чилийская модель» или отдельные ее части стала воплощаться в жизнь.

Правда полностью отказались от распределительной системы, и перешли на чисто накопительную к концу XX столетия лишь пять государств – Чили, Боливия, Мексика и Казахстан. Большинство стран пошли по пути создания смешанных многоуровневых систем, сочетающих накопительные и распределительные элементы[10].

Накопительная пенсионная система основывается на идее о том, чтобы «позволить работающим гражданам сохранить за собой, а не за государством, право распоряжаться пенсионными сбережениями»[11]. Пенсионные сбережения размещаются на индивидуальных лицевых счетах, которыми управляют частные фирмы, конкурирующие между собой. Эти фирмы инвестируют сбережения на финансовых рынках в течение всего срока трудовой деятельности своих клиентов, что позволяет деньгам «работать». Система обусловливает дифференциацию размеров пенсии в зависимости от размеров заработка и эффективности использования накоплений.

Главные преимущества такой системы в экономической сфере могут быть сведены к следующим позициям.

Во-первых, в накопительной системе каждый получает ту долю произведенного богатства, которая соответствует его вкладу. Таким образом, преодолевается разрыв между индивидуальными правами и обязанностями, которой, по мнению Хосе Пиньеры, человека ответственного за проведение пенсионной реформы в Чили, является главным дефектом распределительной системы, «уродующим мировоззрение людей»[5].

Право собственности в пенсионной сфере создает стимулы к накоплению богатства. Средствами на лицевом счете побуждают будущих пенсионеров к накоплению на нем возможно большей суммы, чтобы обеспечить себе достойную старость. Как показывают научные изыскания, экономическая система, основанная на частной собственности, стимулирует более эффективное использование накоплений, чем централизованная система, основанная на государственной собственности[8].

Во-вторых, граждане в накопительной системе получают свободу выбора и начинают играть активную роль в принятии решений, которые определяют их будущее. В-третьих, система благодаря конкуренции всегда остается достаточно динамичной и гибкой по отношению к вызовам окружающей среды.

Наконец, пенсионная система, полностью перешедшая на накопительную основу, увеличивает совокупные национальные накопления и приводит к увеличению инвестиций и экономическому росту.

Мы также хотим заострить внимание на эффектах от разрушения государственной монополии в сфере пенсионного обеспечения, к которым пока не обращались исследователи.

На наш взгляд, создание частной пенсионной системы можно рассматривать как заложение фундамента для здания конституционной экономики, необходимость которой на теоретическом уровне доказывал Джеймс Бьюкенен. Здесь особенно важно то, что структурное ограничение бюджетных манипуляций позволит провести границу между экономикой и политикой.

Повышение конкуренции в экономической сфере вследствие разрушения монополии государства в использовании средств пенсионного фонда, благотворно скажется и на развитии конкуренции политической. Ведь для выдвижения политических альтернатив, субъекту общественных отношений необходимы материальные ресурсы. В условиях плюрализма в экономике, каждая значимая в политическом отношении группа может представить свою позицию на национальном уровне.

Приватизация системы пенсионного обеспечения имеет также важное психологическое измерение. Такой шаг позволяет преодолеть государственный патернализм, способствует повышению личной ответственности и ориентации на индивидуальный успех, что особенно актуально для посткоммунистических и «восточных» государств.

Некоторые политики пытаются представить выбор между распределительной и накопительной моделями пенсионных систем, как выбор между справедливостью и эффективностью. Такое противопоставление сомнительно в принципе, так как научные исследования показывают, что в долгосрочном плане эффективность обеспечивает справедливость. Но не в этом суть. Если уточнять, что под справедливостью имеется в виду равенство в нищете и дележ чужих денег, то, пожалуйста. Если же под справедливостью понимать равенство возможностей и соответствие вознаграждения приложенным усилиям, то возникает большой вопрос.

5. Критика кейнсианского разума

Для того чтобы наше исследование не страдало от однобокости, и было свободным от обвинений в необъективности, необходимо представить аргументы критиков системы частного пенсионного обеспечения.

Джозеф Стиглиц, один из самых известных экономистов современности, рассматривает пенсионное страхование как «общественный товар, который государство навязывает своим гражданам во имя их же собственного блага»[12, с. 317]. Откуда государство знает, что является благом для каждого отдельного гражданина, Стиглиц не разъясняет. Однако именно из этой посылки ученый развивает критику пенсионной системы, в которой почти не находится места государству.

К «провалам рынка», которые делают необходимым государственное обеспечения социального страхования, Стиглиц относит неспособность обеспечить страхование социальных рисков, высокие трансакционные издержки и проблему «неблагоприятного отбора, когда рынок не может различать людей с неодинаковыми рискам[12. с. 314].

Частным компаниям, по мнению Стиглица, трудно обеспечить защиту от социальных рисков и, прежде всего, от инфляции. Государство же может выполнять все свои обязательства, либо посредством увеличения налогов, либо через «распределение риска между поколениями».

Однако, во-первых, как повышение налогов, так и перераспределение рисков, которое, скорее всего, выльется в увеличение налогового бремени для молодого поколения, могут ударить по благосостоянию ничуть не меньше, чем инфляция. Снижение деловой активности это ведь не шутка.

Во-вторых, выплаты в частных компаниях связаны с состоянием рынка ценных бумаг, который соотносятся с инфляцией. Таким образом, рынок предлагает свои механизмы индексации, для работы которых не нужны усилия правительственных чиновников.

Трансакционные издержки Стиглиц связывает с комиссионными сборами и расходами на рекламу. Что здесь можно сказать? Комиссия и реклама – это не роскошь, а неотъемлемые элементы рыночной конкуренции, преимущества которой покрывают все побочные расходы.

Интересно, что как существенную проблему частных пенсий Стиглиц выделяет различную продолжительность жизни. Конечно, очень прискорбно, что некоторые умирают раньше, чем другие, но частная пенсионная система в этом не виновата. При приватизации пенсионной системы люди получают право выбора, в какой форме использовать свои накопления.

Возможности дискриминации людей со слабым здоровьем, о которых также упоминает Стиглиц, можно «задушить» на законодательном уровне.

Что касается процесса «неблагоприятного отбора», в результате которого только обладатели наихудших рисков получают частные страховые полисы, то здесь со Стиглицем сложно поспорить.

Но если соотнести все проблемы, которые были выявлены в функционировании распределительной системы с дефектом работы одной из частей частной накопительной системы, то это только усилит позиции сторонников реформ.

Возможность покритиковать нобелевского лауреата по экономике доставляет исключительно интеллектуальное удовольствие, однако мы увлеклись теоретическими построениями и пора уже перейти к изучению практического воплощения нормативной модели частной пенсионной системы.

6. Замечательный случай

В качестве исследовательского случая мы выбрали Казахстан. Бывшая «братская республика», молодому поколению известная сегодня в основном благодаря картинкам из американского фильма «Борат», как не удивительно является одним из самых ярких примеров преодоления монополии государства в сфере пенсионного обеспечения.

По мнению экспертов, особенно представляющих Казахстан, пенсионная система Казахстана сегодня одна из лучших в мире[13]

И все потому, что в один прекрасный день руководство Казахстана решило, что у граждан страны должно быть не только счастливое детство, но и обеспеченная старость.

Что заставило его прийти к такому решению? Может следование духу законов?

Статья 28 Конституции Республики Казахстан провозглашает, что:

1. Гражданину Республики Казахстан гарантируется минимальный размер заработной платы и пенсии, социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца и по иным законным основаниям.

2. Поощряются добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность[14].

Хорошие слова, но они, как и большинство законов в Казахстане очень далеки от реальности, к тому же совершенно не отражают сущности установленной в государстве пенсионной системы.

7. «Перед бурей»

Ничто не дальше вчерашнего дня, ничто не ближе завтрашнего.
Казахская народная пословица.

После развала Советского Союза пенсионная система Казахстана работала во многом по инерции. В условиях кардинальных политических и экономических реформ, и сопровождавшей их борьбы за власть, проблемы пенсионного обеспечения явно не были приоритетными в повестке дня.

В наследство от советской империи Казахстану досталась обширная система социально обеспечения, не соответствовавшая его экономическим возможностям.

Изменения, произошедшие после обретения независимости страны, очень четко отражены в информации Сеитбека Усманова, предложенной на сайте Института Катона. Если в 1991 году средняя пенсия в Казахстане составляла 42% от средней зарплаты, то в 1992-м - только 26%[15].

Особую остроту проблема пенсионного обеспечения в Казахстане приобрела в середине 90-х годов в результате острой нехватки финансовых средств - в переходный период государство столкнулось с жестким бюджетным дефицитом.

В Казахстане действовала традиционная распределительная пенсионная система с фиксированными выплатами. Размер пенсии рассчитывался по формуле, основанной на заработной плате и трудовом стаже.

Система характеризовалась предельно широким охватом и низким пенсионным возрастом – 60 лет для мужчин и 55 лет для женщин. Размеры пенсий, что самое главное, также были низкими – ставка замещения составляла 38%.

Как отмечает глава Национального Банка Казахстана, серьезной проблемой было также то, что льготы по раннему выходу на пенсию для определенных социальных групп приводили к несправедливому распределению ресурсов[16].

Для властей пенсионная проблема усложнялась массовой миграцией этнических немцев и русских, проработавших в стране всю жизнь. Руководство Казахстана не гнушалось использовать пенсии в политических целях, оказывая преимущественную поддержку этническим казахам.

В общем и целом, пенсионная система представляла собой громоздкую, очень сложную и при этом плохо отлаженную машину. Пенсии задерживались на месяцы, несмотря на то, что вычеты в 1996 году достигли 22%, а в 1997-м — 25% средней зарплаты работника[15]. Ожидалось, что в дальнейшем они будут только повышаться. Несмотря на все усилия правительства, к 1996 году пенсии не удалось преодолеть планку в 36% от средней зарплаты.

Неизбежный крах существовавшей в Казахстане пенсионной системы был обусловлен совокупностью нескольких факторов.

Во-первых, пенсионная система была крайне неустойчива из-за ее чувствительности к экономическому спаду.

Во-вторых, государственная статистика фиксировала быстрое старение населения, что привело к повышению коэффициента демографической нагрузки, рассчитываемого как отношение населения старше 63 лет к населению в возрасте от 16 до 63 лет.

В-третьих, на функционировании пенсионной системы очень негативно сказывалось сокращение занятости в официальном секторе, при уклонении от налогов и пенсионных отчислений в «тени».

Наконец, из-за отсутствия связи между взносами и выплатами, характерной для всех распределительных систем, Казахстан столкнулся с воплощением в жизни классической экономической проблемы «безбилетника».

Из-за отсутствия стимулов, большого размера взносов и низких и непостоянных пенсионных выплат к 1996 году отчисления вносили лишь 5 миллионов человек — то есть не больше половины работающего населения. Каждый второй не делал никаких отчислений в пенсионный фонд. Недополученные взносы росли с каждым годом в геометрической прогрессии и к январю 1996 года составили 40 миллиардов тенге, что эквивалентно 600 миллионам долларов США.

Накопленная критическая масса просроченных взносов привела к существенному увеличению задержек с выплатой пенсий. К июню 1996 года общая сумма невыплаченных пенсий она достигла 32 миллиардов тенге (450 миллионов долларов). Дефицит восполнялся за счет перекачки денег из госбюджета в пенсионный фонд. Усманов приводит для описания ситуации очень яркую метафору: «все это было похоже на прохудившуюся плотину: трещины постоянно увеличивались, и ее вот-вот должно было прорвать»[15].

Кризис доверия к пенсионной системе был очевиден. Институты распределительной экономики показали свою полную неэффективность. В государственном бюджете просто больше не было денег на выплату пенсий, поэтому приватизация пенсионной системы была неизбежна.

Для властей вопрос пенсий был, прежде всего, политическим. Не надо быть доктором наук, чтобы понять, что коллапс пенсионной системы грозит социальным взрывом, ударная волна которого будет направлена на правящий режим.

Казахстанские власти оказались перед выбором, в котором Генри Киссенджер выразил суть политики – выбором между неприятным и губительным. Для правящего класса было неприятно терять рычаг контроля над столь значимой в политическом отношении группой как пенсионеры. Но сохранение близкой к коллапсу распределительной системы было для него просто губительным.

8. Проведение реформы

Без трудности дело не завершается, без стремления цель не достигается.
Казахская поговорка

Первое предложение по проведению реформы было сделано в ноябре 1996 года.

В начале 1997 года появилась Концепция реформирования пенсионного обеспечения, и прошло «всенародное обсуждение». Вопрос о том, как оно проходило, оставим в стороне. В мае 1997 на утверждение в парламент был передан проект закона «О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан», который уже в июле того же года был принят с минимальным перевесом голосов и получил силу закона.

В январе 1998 года Казахстан приступил к реализации пенсионной реформы, в результате которой неэффективная и дорогостоящая система пенсионных вычетов из текущих доходов была ликвидирована.

При переходе к накопительной системе Казахстан не стал изобретать колесо и полностью реализовал «чилийскую модель», ставшую классической для стран, преступавших к уничтожению монополии государства в сфере социального обеспечения.

В рамках переходного периода, который займет 30 лет, пенсионная система в Казахстане будет функционировать как многоуровневая, состоящая из трех компонентов[17].

Первый компонент - распределительный, основанный на принципе «наполнения». Его задачей является обеспечение гарантии минимальной пенсии для лиц, не имеющих достаточных накоплений. Второй, основной компонент - накопительный. Третий выражается в системе добровольных взносов.

Переход к частной пенсионной системе происходит постепенно, так как невозможно в один момент устранить распределительный механизм. Молодые люди были включены в новую систему сразу. Работникам, вышедшим на пенсию до 1 января 1998 года государство гарантировало пенсионное обеспечение с сохранением установленного размера выплат. Стоит также отметить, что государственная базовая пенсионная выплата была сохранена для военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел, еще нескольких государственных структур и некоторых льготных категорий граждан.

Издержки переходного периода и содержание оставшихся в распределительной системе пенсионеров увеличили нагрузку на государственный бюджет, который и так был ослаблен российским дефолтом 1998 года. Здесь необходимо пояснить, что экономика Казахстана была очень сильно привязана к российской. Однако страна справилась. Конечно, не без помощи из-за рубежа, но, прежде всего, благодаря последовательности в проведении реформ. Финансовую основу реформы составили кредиты международных финансовых организаций, выданные специально под ее проведение, а так же средства, полученные в результате приватизации.

Реформа проводилась при непосредственной поддержке и руководстве международных доноров, что обеспечило не только финансовую состоятельность на начальных этапах, но и достаточно качественные законодательные и административные составляющие[10].

Основаниями новой пенсионной системы стали индивидуальное накопление средств и капитализация взносов. Каждый наемный работник и человек, занимающийся индивидуальной трудовой деятельностью, получил персональный счет, на который поступают его пенсионные взносы. На протяжении трудовой жизни эти средства постепенно накапливаются, затем инвестируются пенсионными фондами и приносят определенный доход, который делает человека богаче.

С 1 января 1998 года в Казахстане назначение пенсионных выплат мужчинам производилось по достижению 61 года, женщинам по достижению 56 лет. Постепенно пенсионный возраст повышался и с 1 июля 2001 года составляет 63 года для мужчин и 58 лет для женщин.

Размер пенсии в новой системе определяется объемом накопленных сбережений. Таким образом, существует прямая зависимость между размером получаемой пенсии и трудовым вкладом человека. Стоит отметить, что при этом, были установлены государственные гарантии для обеспечения минимальной пенсии.

Обязательные пенсионные взносы составляют 10% от ежемесячного дохода работника. Новая система также предоставила возможность внесения добровольных отчислений, что позволяет при желании выходить на пенсию раньше установленного срока. Для стимулирования сбережений правительство Казахстана постановило, что взносы до 50 долларов США освобождаются от налогообложения.

Очень важно подчеркнуть, что пенсионные отчисления не являются формой налоговых изъятий. Деньги все время остаются частной собственностью работника. После выхода на пенсию, капитал возвращается к человеку, или в случае смерти, к его наследнику.

Главной особенностью новой системы стала свобода выбора. Работники имеют право выбирать пенсионный фонд, в который они хотели бы делать взносы. Они так же свободно могут перейти в другой фонд, который, по их мнению, более предпочтителен, но переход допускается не чаще, чем два раза в год.

Проведение реформы сопровождалось широкой информационной кампанией, так что никому не приходилось выбирать «кота в мешке».

По изначально предложенной концепции, все пенсионные фонды должны были стать частными[18]. Но население, у которого перед глазами стояли многочисленные примеры финансовых афер начала 90-х активно высказались против такого подхода. Тогда было принято политическое решение, учредителем одного из фондов сделать государство. Так наряду с частными появился Государственный накопительный пенсионный фонд.

В результате люди получили возможность выбирать, куда поступят их отчисления: в государственный накопительный фонд или негосударственные накопительные фонды.

На момент реформы основная часть граждан плохо представляла себе принципы работы новой системы, соответственно им трудно было выбрать себе НПФ. Поэтому в законе был предусмотрен принцип умолчания: пока человек не выбрал НПФ, его взносы перечислялись в государственный фонд.

Поначалу подавляющее большинство - 76% пенсионных взносов были размещены в Государственном фонде. Однако по мере роста доверия к системе и постепенной смены поколений, новый механизм стал вытеснять старый. Так к концу 1999 года доля взносов в ГНФ сократилась до 70%, а к 2007-му — до 27%.

В начале 2004 года Правительство Казахстана объявило о приватизации Государственного пенсионного фонда. Сегодня его акциями частично владеет Европейский банк реконструкции и развития и Национальный банк Республики Казахстан.

Согласно казахстанскому законодательству, частные накопительные пенсионные фонды могут быть двух видов: открытые и корпоративные[19]. Открытые фонды осуществляют прием пенсионных взносов от вкладчиков независимо от места работы и жительства получателя. Корпоративные создаются для работников одного или нескольких предприятий, являющихся учредителями и акционерами данного фонда. Стоит заметить, что сегодня сохранился только один корпоративный фонд.

По закону, учредителями и акционерами открытого накопительного пенсионного фонда могут быть юридические и физические лица - резиденты Республики Казахстан, а также Правительство Республики Казахстан[19].Законодательство также оставляет возможность создания пенсионного фонда иностранным капиталом, при условии, что претендующая на это компания имеет определенный рейтинг одного из рейтинговых агентств[19].

Накопительных фондов в Казахстане достаточно много. В период запуска новой системы были образованы 14 частных и один государственный. Сегодня на рынке конкурируют 16 накопительных фондов. Как можно заметить, монополизма, характерного для распределительной системы нет и в помине.

В Казахстане при новой системе действует правило: один вкладчик: один фонд, то есть можно перечислять пенсионные взносы только в один НПФ.

Счета вкладчиков ведет банк-кастодиан – юридическое лицо, наделенное функциями хранения денежных средств и ценных бумаг[19].

Инвестиционное управление активами накопительного пенсионного фонда осуществляется частными организациями – управляющими компаниями. Управляющие компании являются профессиональными участниками рынка ценных бумаг и создаются в форме акционерного общества. Деятельность по инвестиционному управлению активами пенсионных фондов, чтобы не допустить излишней самодеятельности, в Казахстане лицензируется уполномоченным органом.

На текущий момент, инвестиционную деятельность осуществляют 10 организаций.

В целях минимизации рисков на законодательном уровне четко был прописан спектр инвестиционных операций. Государственному пенсионному фонду предоставлялось право инвестировать только в государственные ценные бумаги, депозиты государственных банков и ценные бумаги международных финансовых организаций. Частные фонды могут также вкладывать в корпоративные ценные бумаги.

Средства, которыми оперирует управляющая компании, размещаются в банке, осуществляющем аудит и сообщающем государственному регулирующему органу обо всех операциях, сделанных инвестициях и доходах от капиталовложений.

Важно показать, что формальное, на первый взгляд, разделение управляющих компаний и самих фондов имеет принципиальное значение. Если бы существовала жесткая привязка конкретной управляющей компании к конкретному фонду, то плохое управление или ошибочные инвестиции приводили бы к потере накопленных пенсионных взносов.

Разделение счетов и обязанностей фондов, управляющих компаний и государственных регулирующих органов способствовало становлению системы сдержек и противовесов, предотвращающих мошенничество и злоупотребления.

Следует также обратить внимание на то, что деятельность пенсионных фондов в установленные сроки подвергается независимой аудиторской проверке.

Еще одним инструментом обеспечения надежности, стала обязанность фонда страховать свои активы, чтобы в случае неплатежеспособности сохранить людям их пенсии. По закону, накопительный пенсионный фонд несет ответственность по своим обязательствам перед вкладчиком и получателем только собственным имуществом[19].

В новой пенсионной системе государство представлено Комитетом по регулированию пенсионных фондов, Комиссией по ценным бумагам и Национальным банком Казахстана.

В случае если государственные регулирующие органы не удовлетворены работой накопительного пенсионного фонда, они могут прибегнуть к процедуре консервации. Консервация представляет собой «принудительное проведение комплекса административных, юридических, финансовых и организационно-технических мер в отношении фонда в целях оздоровления его финансового положения и улучшения качества работы»[19].

Таким образом, можно заключить, что после осуществления приватизации государство не полностью ушло из сферы пенсионного обеспечения, однако его функции были сведены к поддержанию «правил игры» свободной конкуренции и контролю.

9. Что получилось?

Наиболее показательным результатом проведенной в Казахстане реформы является тот факт, что на сегодняшний день, по уровню пенсионного обеспечения Казахстан занимает первое место среди стран СНГ.

Соответственно в первую очередь от реформы выиграли работники. Обязательные пенсионные взносы сократились более чем в два раза, появилась возможность определять наиболее предпочтительную для себя форму пенсионных выплат.

Конкуренция способствовала поддержанию высокой доходности фондов и соответственно повышению пенсий и снижению затрат на их обслуживание, что, в конечно итоге, определило эффективности системы в целом.

Важнейшим стабилизирующим фактором стала выплата огромной задолженности по пенсиям. Накопительная система способствовала восполнению недостающего финансирования. Так значительная доля пенсионных активов была вложена в государственные долговые инструменты, выпускаемые для финансирования бюджетного дефицита.

За годы, прошедшие с начала реформы, Пенсионные фонды, сколотили капитал, оцениваемый более чем в триллион тенге[20] Объем средств в пенсионных фондах уже через три года после начала реформ превысил объем частных вкладов в банках.

Оптимизм внушают и текущие показатели. Количество людей, включившихся в систему пенсионных накоплений, превысило 9 млн. человек, что свидетельствует о росте уровня доверия к институту частной пенсии.

Значение имеет также то, что на рынке пенсионных услуг появился институт пенсионного страхования. Пенсионная реформа оказала положительное воздействие на объем инвестиций в стране, и, следовательно, на развитие экономики в целом. Пенсионные фонды стали основным источников внутренних инвестиций. Рост рынка капитала способствовал появлению значительных свободных средств для новых капиталовложений, что со временем привело к возрастанию уровня производства и занятости.

Приватизация системы пенсионного обеспечения позволила снять межпоколенческий конфликт. Отныне пожилые люди больше не находятся на содержании у работающего населения. Решение проблемы «отцов и детей» экономическим способом в таком патриархальном обществе как казахстанское, в котором очень большое значение имеют клановая принадлежность и вертикальные связи, является ответом критикам либерализации общественных отношений с позиций культурного детерминизма.

Косвенным эффектом от проведения реформы стало повышение финансовой грамотности населения. Люди перестали бояться слов «инвестиции», «фонд» и стали все активнее осваивать возможности, которые предоставляет им рынок.

В то же время, следует признать, что 11 лет функционирования новой пенсионной системы в Казахстане не позволяют еще сделать далеко идущие выводы об однозначном успехе новой системы.

Казахстан проводил реформу пенсионного обеспечения в условиях экономической нестабильности, низкого уровня развития финансовой инфраструктуры, значительной доли теневого сектора в экономике. Все это наложило свой отпечаток.

Коэффициент замещения, то есть процентное отношение пенсии к средней зарплате составляет примерно 25-28 %. Это очень мало.

Реальная доходность инвестирования накоплений также достаточно низкая, некоторые накопительные фонды срабатывали даже ниже уровня инфляции. Неразвитость фондового рынка определила то, что в Казахстане так и не дождались инвестиционного бума.

В заключении нельзя не сказать, о том, что, что повышение возраста выхода не пенсию – тоже не сахар для работников. Учитывая, что средняя продолжительность жизни у мужчин в стране составляет 61 год, а на пенсию они выходят в 63, многие даже никогда не видят своих пенсий.

10. «Искусство делать возможное необходимым»

Напоследок мы обратимся к политической стороне вопроса. Политику как «искусство делать возможное необходимым» определил Хосе Пиньера, к словам которого мы уже неоднократно обращались[21]. Он знает, о чем говорит.

Изучение мирового опыта позволяет сделать вывод, что любая пенсионная реформа – очень сложная работа, для проведения которой выбирается, прежде всего, политически приемлемый вариант, пусть даже он не является оптимальным сточки зрения экономики.

Политический процесс, ход которого определяют демократические институты, направленные на согласование интересов различных социальных групп, значительно ограничивают возможности реформирования системы пенсионного обеспечения, ведь такие реформы затрагивают интересы такой консервативной, разрозненной и очень значимой в политическом отношении группы как пенсионеры, а так же интересы бюрократии, контролирующей процесс распределения средств.

Приходится признать, что издержки коллективного выбора при демократии значительно выше, чем при авторитаризме.

В Казахстане государство при осуществлении реформы могло действовать относительно автономно от групповых интересов. Жесткий авторитарный режим обеспечил социально-политическую стабильность и максимально широкое вовлечение населения в программу реформ.

Необходимо сказать, что пенсионная реформа, имевшая значительный конфликтный потенциал, проводилась параллельно с монетизацией льгот и обременительным в финансовом отношении переносом столицы в Астану.

На наш взгляд, жесткие реформы были обусловлены не только экономической целесообразностью, но имели также большое политическое значение. На 1999 год были назначены выборы президента республики. Конечно, никто не сомневался, кто на них победит. Но даже, включение в электоральный процесс режим рассматривал с позиции риска, поэтому для руководства Казахстана было критически важным запустить задуманные реформы, для того, чтобы перетрясти устоявшиеся группы интересов и заранее создать в глазах Запада миф о реформаторах, сопротивляющихся невежеству народа.

То, что приватизация пенсионной системы имеет большое символическое значение можно признать без боязни ошибиться. Достаточно прочитать несколько интервью высокопоставленных чиновников. Руководство Казахстана всячески подчеркивает свои успехи в деле либерализации экономики, надеясь сгладить впечатление от политического монополизма.

Одним из важнейших внешних политических эффектов приватизации пенсионной системы в Казахстане стало также повышение финансовой независимости страны. Казалось бы, финансовая независимость – это же чистая экономика, какая тут политика? Дело в том, что, в условиях, когда страна вынуждена брать внешние займы, кредиторы могут ставить свои политические условия. Для руководства Казахстана, проводящего так называемую «многовекторную политику», направленную на лавирование между Россией, Китаем, ЕС и государствами Средней Азии, становление внутренних инвесторов, позволяющих добиться экономического суверенитета, имело принципиальное значение.

Для «внутреннего пользования» определяющее значение имело то, приватизация пенсионной системы разрушила коррупционную сеть, которая была выстроена вокруг старой распределительной системы, и значительно ограничила возможности злоупотребления государственной властью в личных целях. Для Казахстана, имеющего из года в год отвратительные показатели по Индексу восприятия коррупции[22], разработанному авторитетной организацией Transparency International, это имеет большое значение.

Вообще очень интересно посмотреть оценки, которые выставляют Казахстану западные исследовательские центры.

По Индексу экономической свободы Фонда «Наследие» за 2009 год Казахстан получил весьма неплохие результаты[23]. Однако по таким связанным с пенсионной системой показателям, как инвестиционная свобода, финансовая свобода и обеспечение прав собственности положение дел вовсе не такое радужное.

Проблема легитимации прав собственности является непрекращающейся головной болью для политической и экономической элиты страны. В этом плане создание института частных пенсий несколько смягчило конфликт, так как позволило казахстанцам стать собственниками хотя бы своей старости.

Проблему во многом «разбавило» также то, что макроэкономическая стабильность, серия реформ (приватизация пенсий – это ведь только «одна из») и высокие цены на нефть позволили Казахстану добиться двухзначных показателей экономического роста.

Увеличение темпов экономического роста – это, безусловно, очень хорошо. Однако для Казахстана гораздо большее значение, на наш взгляд, имеет такой эффект от приватизации системы пенсионного обеспечения как полученная свобода выбирать. Свобода, на которую имеет право каждый человек.

Что касается собственно политического режима и гражданских свобод, на которые прав у человека ничуть не меньше, то тут Казахстан – неисправимый «двоечник».

По индексу политических прав и гражданских свобод организации «Дом Свободы» Казахстан получил очень низкие баллы - 6 и 5 соответственно и был отнесен к категории «несвободных» государств[24].

Значительный авторитарный тренд в развитии политической системы Казахстана фиксирует также исследовательский проект Polity IV[25].

Неуклонная деградация политического процесса в стране на протяжении последних лет – таков неутешительный вердикт большинства исследователей[26]. Не будет большим преувеличением сказать, что в политическом отношении Казахстан недалеко ушел от формулы власти Луи XIV «Государство – это Я».

Нурсултан Назарбаев является бессменным президентом страны с 1991 году и так им, скорее всего, и останется до «победного конца». На выборах 2005 года он получил 91% голосов, а на его партия «Нур Отан» на прошедших в 2007 году выборах в Мажилис получила все места.

Несмотря на неоднократные заверения Президента в преданности идеалам демократии и правового государства, руководство страной осуществляется исключительно авторитарными методами. Массированное использование административного ресурса, силовое давление на оппозицию и тотальный контроль над СМИ – таков фон проведения одной из самых либеральных реформ нашего времени.

Красочный эпиграф, который дает в одной из своих статей Хосе Пиньера[11], раскрывает феномен «афинской болезни», заключающейся в разрыве между личными правами и обязанностями. История древних Афин, рассказанная Гиббоном, показывает, какую степень ответственности требует свобода.

Для Казахстана «афинская болезнь» казалось бы, не страшна. Казахстан никогда не имел даже такого уровня свободы, которым пользовались афиняне в V в.д.н.э.

Но тем ценнее для его народа было проведение реформы в пенсионной сфере. Пенсии перестали быть делом государства, целый сектор экономики был деполитизирован, люди получили больше возможностей определять собственную судьбу. Все, как и обещал Пиньера[5].

Таким образом, главным эффектом приватизации системы пенсионного обеспечения нельзя не признать перераспределение власти от государства к людям.

Важно также отметить, что, учитывая, что последствия государственной политики в Казахстане трудно предсказуемы, приватизация системы пенсионного обеспечения позволила снизить риски и неопределенность политического процесса и ограничить возможности для манипуляций страхом.

11. Заключение

У человека, пишущего на русском языке, о какой бы стране он не писал, будь то Чили или Новая Зеландия, между строк всегда можно прочитать соотношение с российскими проблемами.

В этом плане, опыт Казахстана приобретает особое значение. Сумев сойти с тропы зависимости, проложенной в экономике советским всеохватным государством, и сумев встать на путь навстречу ограниченному государству, Казахстан дает нам пример, как последовательное проведение либеральных реформ способствует процветанию и развитию, пусть даже и относительному.

В заключении, хочется также выразить надежду, что Казахстан оправдает гипотезу, выдвинутую в 1959 году американским политологом Сеймуром Мартином Липсетом[27], и повышение благосостояния, достигнутое, в том числе и благодаря проведению пенсионной реформы, будет способствовать в дальнейшем демократизации политического режима.

Пока же, ограниченным в политических и гражданских правах казахстанцам остается уповать на хорошую пенсию.

Литература

1. Фридман М. Фридман Р. Свобода выбирать: наша позиция / Пер с англ. - М. 2007.

2. Фридман М. Капитализм и свобода. - М., 2006.

3. Фридман М. Правда о реформе системы социального обеспечения. http://www.cato.ru/pages/69?idcat=701&parent_id=2

4. Зиберт Х. Эффект кобры: как избежать заблуждений в экономической политике. / Пер. с нем. - М., 2005.

5. Пиньера Х. Шанс для трудящихся. Приватизации системы социального обеспечения в Чили. http://www.libertarium.ru/libertarium/105318

6. Дегтярь Л.С. Основные причины развития мирового процесса пенсионного реформирования и предлагаемые концепции пенсионных схем. http://www.budgetrf.ru/Publications/Magazines/VestnikSF/2002/vestniksf189-33/vestniksf189-33050.htm#p1

7. Котклифф Л. Бернс С. Пенионная система перед бурей: То, что нужно знать каждому о финансовой будущем своей страны. – М., 2008.

8. Чейре Э. Частная система социального обеспечения. Опыт чилийских экономических реформ. М., 1992.

9. Травин Д.Я. Железный Вини-Пух и все, все, все. Либерализм и либералы в российских реформах. СПб., 2004.

10. Дегтярь Л.С. Сравнительный анализ и оценка мировой практики пенсионных реформ.http://www.budgetrf.ru/Publications/Magazines/VestnikSF/2002/vestniksf189-33/vestniksf189-33050.htm#p2

11. Пиньера Х. «Чилийская модель» для России http://www.cato.ru/pages/69?idcat=34

12. Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного сектора. - М., 1997.

13. «По мнению экспертов, пенсионная система Казахстана — одна из наилучших в мире» http://www.investfunds.kz/news/419

14. Конституция Республики Казахстан.

15. Усманов С. Приватизация пенсионной системы: опыт Казахстана, перспективы Киргизии http://www.inliberty.ru/pages/137?idcat=418&id_theme=409

16. Марченко Г. Исследование проблемы пенсионной реформы на примере Казахстана. http://www.actuaries.ru/about/detail.php?ID=2342

17. Абыкаев Н.А. Об опыте законодательного обеспечения пенсионной реформ в Республике Казахстан. // Проблемы современной экономики, № 1 (13), 2005

18. Грибанова С. Хозяева старости. Эксперт-Урал №24 (241) 26 июня 2006 http://www.expert-ural.com/1-178-1827/

19. Закон «О пенсионном обеспечении в Республики Казахстан» от 20 июня 1997г. (с изменениями от 16 июля 2001г.)

20. Пенсионная система: Казахстан http://www.zonakz.net/articles/2797

21. Пиньера Х. К богатству через собственность: опыт создания института частной собственности в горнодобывающей промышленности Чили. http://www.cato.ru/pages/69?idcat=190

22. Transparency International. Annual Reports. http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi

23. 2009 Index of Economic Freedom. http://www.heritage.org/Index/

24. Freedom House. Freedom in the World. 2008. http://freedomhouse.org/template.cfm?page=15

25. Polity IV Country Reports 2007 http://www.systemicpeace.org/polity/kzk2.htm

26. Горст И. Политические перспективы Казахстана. // Pro et Contra. Январь-февраль 2006.

27. Lipset S.M. Some Social Requisites of Democracy: Economic Development and Political Legitimacy. // The American Political Science Review, Vol. 53, No. 1. (Mar., 1959), pp. 69-105