Школа

Конкурс эссе InLiberty.Ru
«Общество без государства: частные альтернативы государственным монополиям»

 

Конкурсные работы

Неоднозначность и нечеткость эмпирических свидетельств связи между формой собственности и различными характеристиками функционирования предприятий заставляют обратиться к теоретическим положениям[1] на этот счет.

Наиболее весомые аргументы в пользу частной собственности, как обеспечивающей большую эффективность работы предприятия, связаны со структурой стимулов для менеджеров и возможными механизмами их обеспечения со стороны собственника. При государственной собственности доход не потребляется непосредственно служащими государственного ведомства, а поступает в бюджет. Таким образом, прямая связь между эффективностью работы предприятия и его доходами отсутствует. Кроме этого, более низкая экономическая эффективность работы государственных предприятий может быть обусловлена еще несколькими обстоятельствами. Во-первых, существует мнение, что государственным предприятиям может быть присуща меньшая эффективность, т.к. они компенсируют т.н. провалы рынка, т.е. действуют в тех ситуациях, где рынок не в состоянии обеспечить производство требуемых обществу товаров. Таким образом, при существующей социальной направленности деятельности госпредприятий вопросы эффективности являются для них не основными. Во-вторых, на эффективности деятельности государственных предприятий негативно сказывается их подверженность влиянию со стороны политиков, например, могут возникать объясняемые электоральными целями требования создания чрезмерной занятости, достижения эффекта, а не эффективности и т.д.

Однако, несмотря на очевидные недостатки государственной формы собственности, она широко представлена не только на постсоветском пространстве, но и на современной мировой арене. Исследователи[2] данного вопроса выделяют три основные причины подобной парадоксальности. Во-первых, имущество необходимо государству для исполнения его главной экономической функции – поддержания потенциала насилия для защиты от внешних угроз и для принуждения к исполнению правил, по которым осуществляется жизнь внутри государства. Во-вторых, имущество необходимо государству для производства тех общественных и социально значимых благ, частное производство которых либо просто не осуществляется, либо эти блага производятся частным образом в недостаточных количествах или неэффективно. В-третьих, государственные служащие заинтересованы в расширении режима государственной собственности, в переводе в этот режим тех ресурсов и благ, которые удобны им для т.н. спонтанной приватизации (в интересах узкого круга лиц).

I часть

Вооружившись теоретическими положениями, интересно будет рассмотреть конкретный пример из современной жизни России, а именно функционирование ФГУП «Почта России». Пример почты интересен, прежде всего, тем, что, отличая почтовое дело от остальных отраслей транспорта и услуг, его зачастую заведомо преподносят как исключительно государственную прерогативу, обусловленную не экономической, а социальной функцией. Ответить на вопросы «Насколько такое положение дел оправдано?», а также «Где кончаются пределы государства?» можно попытаться через призму проекта возможной приватизации почты. Оценка текущего положения компании невозможна без представления общей картины развития почтовой отрасли.

Из истории почты

Современная централизованная почта зародилась с усилением государственной власти. Во Франции Людовик XI эдиктом 19 июня 1464 года учредил королевских курьеров (фр. maîtres coureurs royaux). По всем его владениям раскинута была сеть станций для перемены лошадей; во главе всей организации стоял grand maître. Эта почта предназначалась исключительно для надобностей правительства; королевским курьерам под страхом смертной казни воспрещено было исполнять поручения частных лиц. Вскоре после того не только во Франции, но и в Германии и Италии названием почты стали означать всю совокупность установлений, которые учреждались государством или под контролем государства для пересылки как правительственной, так и частной корреспонденции и для перевозки пассажиров В XVI—XVII веках во Франции, Швеции, Англии и других странах возникла централизованная королевская почта. Идея почтовой регалии, то есть исключительного права правительства содержать в пределах государственной территории почтовые учреждения, впервые выдвинута была в конце XVI века, а в XVII веке стала проводиться в жизни. Первым из германских государей, учредившим правительственную почту и признавшим за ней характер монополии, был великий курфюрст Фридрих-Вильгельм. Тогда же содержание почты стали рассматривать не только как право, но и как обязанность правительств. XIX век был ознаменован всеобщим огосударствлением почты. Своего рода кульминацией этого процесса стало формирование в 1874 году Всеобщего почтового союза (с 1878 года — Всемирный почтовый союз) и заключение в 1878 году Всемирной почтовой конвенции, регулирующей обмен корреспонденцией, которая содержит письменные сообщения. Конвенция и её Исполнительный регламент устанавливают общие правила международной почтовой службы и содержат обязательные для всех стран-членов ВПС положения относительно обмена письменной корреспонденцией.

Прочие виды почтовой связи (пересылка писем и бандеролей с объявленной ценностью, посылок, денежных, отправлений наложенным платежом, денежных поручений, дорожных чеков) регулируются дополнительными соглашениями, обязательными только для их участников. Конвенция определяет условия транзита и нормы транзитных расходов, различные виды бесплатных пересылок (например, печатных изданий шрифтом для слепых).

С 1947 года ВПС имеет статус международной межправительственной организации и специализированного учреждения ООН На сегодняшний день ВПС объединяет 191 страну[3].

Представленная история почты свидетельствует о постоянном увеличении роли государства в осуществлении почтовых услуг. Таким образом, нынешнее положение почтовой отрасли в России во многом результат не только советского прошлого, но и более раннего наследия. Однако подобное развитие отрасли в мировом контексте вовсе не означает необходимость дальнейшего усиления присутствия государства. Опыт различных стран последнего времени показывает отчетливое стремление изменить сложившуюся тенденцию.

Опыт других стран

Ситуация в почтовой сфере от страны к стране сильно меняется. Так, например, есть страны, где все почтовые услуги монополизированы государственной почтой. Есть примеры частичной государственной монополии. Существуют также примеры частичной или полной приватизации почты. Как было отмечено раньше, история почты – это история государственной почты. Именно поэтому примеры приватизации почтовых служб говорят, в первую очередь, об успешно проведенных реформах в рассматриваемых странах.

Первой путь серьезных преобразований избрала в 1986 году голландская почта, ежегодно приносившая государству несколько сотен миллионов убытков. Они начали свою реформу с акционирования, в 1990-м продали 30% своих акций. Сегодня эта коммерческая организация входит в четверку глобальных операторов, 60% ее акций котируется на бирже[4].

В Германии в 1995 году государственная Deutsche Bundespost была приватизирована и поделена на компании Deutsche Post AG, Deutsche Telekom AG и Deutsche Postbank AG. Кроме того, в стране существуют другие частные фирмы, предоставляющие почтовые услуги.

Частичная приватизация почты произведена в 2006 году в Австрии: 49% акций, государство сохранило за собой контрольный пакет. На тот момент Австрия стала четвертой в мире страной, где акции национальной почты обращаются на фондовом рынке[5].

Приватизация почты являлась ключевым пунктом в программе экономических реформ премьер-министра Японии Дзюнъитиро Коидзуми. Обсуждение приватизации почты, начавшееся еще предшественниками Коидзуми в 1997 году и затянувшееся почти на десятилетие и отчасти спровоцировавшее парламентский кризис, закончилось выработкой плана по приватизации предприятия в течение последующих 10 лет, с предполагаемым окончанием к 2017 году[6].

В середине 2008 года появились сообщения о планируемой полной приватизации мальтийской почты: государство объявило о продаже имевшихся у него 40% акций компании «Мальтапост»[7].

2009 год в Эстонии должен быть ознаменован полным открытием рынка почтовых услуг для частных компаний,[8] в Черногории – стартом приватизации «Почты Черногории»[9].

В начале 2009 года частичную приватизацию инициировало и Правительство Великобритании. На продажу планируется выставить до 30% акций почты[10].

Подготовка к приватизации почты ведется в Грузии, где предприятие планируется предложить международным инвесторам на конкурсной основе[11].

В Иране ведется поэтапный процесс приватизации почты: создан консорциум иранских и иностранных частных компаний, имеющих опыт работы в этой сфере, который играет роль второго почтового оператора в Иране, постепенно получающего почтовые отделения в аренду. При этом предполагается возможность покупки этих отделений частным сектором[12].

Вот лишь некоторые примеры начавшейся волны приватизации почтовой отрасли. Безусловно, процесс приватизации почты сложен и неоднозначен в силу отмечавшейся выше специфичности отрасли. Наиболее ярким следствием этой комплексности является, пожалуй, ряд забастовок в развитых странах, связанных с обсуждением или уже с результатами приватизации почты. Так, скандалов не удалось избежать Германии, Великобритании, Франции, Греции и др.

Тем не менее, пусть и повышенная сложность приватизации почтовой отрасли вовсе не означает ее невозможность. Итак, располагая теоретическими рассуждениями, осознанием развития истории почты, а также, представляя иностранный опыт, можно попробовать проанализировать возможности приватизации почты в России.

II часть

Почта России

«Почта России» сегодня – это 84 филиала, 42 000 объектов почтовой связи, 415 000 сотрудников. Ежегодно почтовые работники России принимают, обрабатывают и доставляют более 1,5 млрд писем, 48 млн посылок и более 190 млн денежных переводов[13].

Согласно определению Федеральной службы по тарифам РФ «Почта России» отнесена к субъектам естественной монополии. Государственная почтовая служба – это монополия, которая, прежде всего, контролирует пересылку отправлений, ограниченных определенным весом (так называемые «универсальные почтовые услуги» — доставка писем до 100 граммов). «Преимущество» монополиста выражается и в наличии сети почтовых ящиков, которые регулярно обслуживаются независимо от их наполнения[14]. В 1996 году Министерство связи РФ впервые за многовековую историю существования российской почты решило нарушить государственную почтовую монополию на некоторые почтовые услуги, в результате чего в России возникли коммерческие почтовые компании. В число услуг новых компаний вошли курьерская доставка почтовых отправлений, пенсий и пособий, пересылка посылок, распространение периодической печати.

С конца 1990-х годов производится реформирование управления почтовой связью. Главное управление почтовой связи Минсвязи России переформировывается в ФГУП «Почта России», региональные Управления федеральной почтовой связи становятся филиалами ФГУП[15].

Попытки обсуждения приватизации

Как свидетельствует мировой опыт, почта сначала становится коммерческой структурой в собственности государства, а уже после этого приватизируется. По этому пути, вероятно, и пытались пойти сторонники приватизации «Почты России».

Идея акционирования и частичной приватизации «Почты России» была сформулирована руководством отрасли еще в 2003 году. Предполагалось, что параллельно с подготовкой к акционированию ФГУП начнет проводить диверсификацию бизнеса – будет развивать банковские операции, создаст на своей базе логистического оператора[16]. Однако после административной реформы 2004 года вопрос об акционировании почтового монополиста отошел на второй план и почти два года не поднимался на официальном уровне.

В 2006 году министром финансов Алексеем Кудриным вновь была озвучена идея акционирования ФГУП «Почта России» с последующей передачей части его акций частным инвесторам. Тогда же генеральный директор «Почты России» Игорь Сырцов не исключил, что ФГУП может быть акционировано, но при условии, что собственником национального почтового оператора по-прежнему останется государство[17]. Эту идею поддержал тогда первый вице-премьер Дмитрий Медведев, отметив, что приватизировать нужно «предельно аккуратно»: «У нас огромная страна, и для многих почта — единственный канал общения с миром, и акционирование должно происходить таким образом, чтобы почта полностью не исчезла из каких-либо регионов»[18].

Условия возможной приватизации обговорила тогда и Федеральная антимонопольная служба. «Возможной приватизации ФГУП «Почта России», вопрос о которой был поднят на заседании правительства, должна предшествовать реструктуризация федеральной почтовой связи», – заявил заместитель руководителя ФАС Анатолий Голомолзин[19].

В начале 2008 года разговоры о приватизации почты вновь стали слышны. Позицию о том, что ФГУП «Почта России» может быть преобразовано в акционерное общество со 100-процентным участием государства, озвучивал глава Мининформсвязи Леонид Рейман[20]. Однако никаких сроков тогда названо не было.

Совершенно отдельным случаем является ситуация вокруг республиканского предприятия почты в Татарстане. В 2005 году татарские власти не ограничились обсуждением, а предприняли конкретные попытки самостоятельно приватизировать ГУП УПС «Татарстан почтасы».

План приватизации «Татарстан почтасы» был утвержден коллегией республиканского министерства земельных и имущественных отношений 28 июня 2005 года. Согласно этому плану, ГУП должен был преобразоваться в ОАО с таким же названием, и получить имущество республиканской почты. Возникновению этого плана не помешало даже наличие «Концепции реструктуризации организаций федеральной почтовой связи», утвержденной правительством РФ в 2003 году, в соответствии с которой все российские почтовые предприятия должны стать филиалами ФГУП «Почта России». Более того, решение о приватизации республиканской почты Татарии противоречит ряду российских законов. В случае приватизации «Татарстан почтасы» нарушило бы закон «О почтовой связи», согласно которому государственные предприятия почтовой связи могут существовать только в форме ФГУП. Также и закон «О связи», запрещающий передачу лицензий на оказание услуг связи от одного юридического лица к другому (в данном случае от ГУП «Татарстан почтасы» к одноименному ОАО)[21].

В итоге процесс приватизации татарской почты был остановлен перспективой обжалования Федеральным агентством связи (Россвязи) соответствующего постановления в суде. Правительство Татарии отменило свое решение о приватизации республиканского предприятия почтовой связи. Документ об отмене приватизации был подписан 27 января 2006 года — на следующий день после заседания арбитражного суда Республики Татарстан, рассмотревшего иск Россвязи и принявшего решение о переносе данного дела в Высший арбитражный суд[22].

Узкие места

Таким образом, несмотря на обсуждения возможной приватизации, и даже попытки приватизировать одно из республиканских предприятий почтовой связи, конкретных шагов по приватизации государственной монополии так предпринято и не было. Каковы возможные причины, а лучше сказать – доводы, почему же «Почту России» «берегут» в государственной собственности?

Прежде всего, стоит вернуться к тем теоретическим рассуждениям, выделяющим причины существования госсобственности, а именно: необходимость имущества для выполнения государством своей функции легального насилия, «компенсаторная» функция государства по производству социально значимых благ и, наконец, личная заинтересованность (выгода) чиновников.

Довод №1.
Согласно закону «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства», почтовая отрасль страны не попала в число стратегических секторов. Исходя уже из этого, довод относительно необходимости государственной собственности, строящийся на стратегической важности предприятия, несостоятелен.

Теперь о том, насколько государству необходима почта, чтобы выполнять свою основную функцию – насилие, опуская здесь то, что даже внутри либертарианской среды нет единого мнения относительно прерогативы этой функции.

В рамках этого довода всплывает рассуждение о необходимости госсобственности на столь крупное предприятие, чтобы обеспечить безопасность государства. Здесь важно отметить различие между понятиями «страна» и «государство». То есть, в данном случае безопасность государства должна трактоваться как гарантия осуществления государственной власти, в частности недопущение социальных взрывов. Для оценки уместности подобного размышления стоит рассмотреть конкретный случай, такой, как, например, скандал декабря 2004 года.

Президент пообещал россиянам выплатить январские пенсии до новогодних праздников. В последние дни старого года сотни пенсионеров Санкт-Петербурга не смогли получить свои пенсии в отделениях почтовой связи – денег на почте не оказалось. Как выяснилось позже, виновными в невыплате пенсий была даже не почта, а «Связь-Банк» не успевший вовремя закрыть свои нехитрые комбинации с деньгами (банк, де-юре выполняющий функции Федерального почтового банка, обладающий монопольным контролем над всеми счетами Почты). Деньги были получены лишь в первых числах января 2005 года[23]. Учитывая уровень безработицы, уже достигший 7,1 млн., можно сделать вывод, что основными кормильцами сейчас становятся пенсионеры. Т.е. подобное стечение обстоятельств в нынешней ситуации по отношению к столь уязвимой социальной группе неминуемо приведет к социальному взрыву. Так, получается, что даже государственная собственность не спасает предприятие от невыполнения своих функций. Причина оказывается в полукриминальной структуре, взращенной внутри государства, а не в форме собственности как таковой.

Теперь, что касается составляющей довода о безопасности страны, т.е. гарантии выполнения государством функции насилия, гарантии обороноспособности. «Увы», и по этому параметру нет зацепок для отстаивания «Почты России» в госсобственности: 11 марта 2003 года на базе Федерального агентства правительственной связи и информации был создан специальный орган – служба специальной связи и информации Федеральной службы охраны Российской Федерации. Служба специальной связи и информации осуществляет в пределах своих полномочий организацию и обеспечение эксплуатации, безопасности, развития и совершенствования систем правительственной и иных видов специальной связи и информации для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и государственных органов.

Стоит отметить, что прикрываться доводом о некоей стратегической важности предприятия для государства можно до тех пор, пока страна живет (или ее заставляют жить) в ощущении войны, в тотальной подготовке к ней. В таком случае, не только почта, но и все предприятия следует держать под контролем государства, дабы сохранить основы военной диктатуры.

Тем не менее, именно ссылка на этот довод звучит в словах бывшего генерального директора «Почты России» Игоря Сырцова: «Важный момент — национальная безопасность. Почта включается в мобилизационные планы государства, и на случай чрезвычайной ситуации для нее предусмотрена серьезная роль по осуществлению связи. Все эти аспекты накладывают ограничения на процесс приватизации, хотя и не являются непреодолимыми»[24].

Довод №2
Современное российское законодательство, касающееся почтовой сферы, активно подкрепляет довод о необходимости государственной формы собственности предприятия, производящего общественные и социально значимые блага. Так, согласно статье 3 Федерального закона «О почтовой связи», «Почтовая связь в Российской Федерации является неотъемлемым элементом социальной инфраструктуры общества, содействует укреплению социально-политического единства Российской Федерации, способствует реализации конституционных прав и свобод граждан, позволяет создать необходимые условия для осуществления государственной политики в области формирования единого экономического пространства, способствует свободному перемещению товаров, услуг и финансовых средств, свободе экономической деятельности».

Стоит отметить, что из подобного назначения почтовой связи в РФ однозначно не следует, что почтовые услуги должны и могут предоставляться исключительно государством. Однако подобная трактовка, усиливающая социальную значимость данного вида услуг, является хорошим инструментом в руках популистов, ратующих за т.н. социальную ответственность государственного собственника.

Например, подтверждение этого довода можно найти в словах бывшего президента Владимира Путина: «70% объектов почты находится в сельской местности. А ведь это территории, где практически отсутствуют новые коммуникационные услуги, и почта остается основным каналом связи между людьми»[25]. Причина использования этого довода, вероятно, в том, что происходит умышленное или случайное смешение двух моментов: вопрос эффективности и вопрос выполнения самой функции по обеспечению «социально значимых» благ как таковой.

Если есть опасения о смене частным собственником назначения предприятия, то это легко решается дополнительными соглашениями, условиями приватизации. Если ставится под сомнение эффективность частного собственника при производстве «социально значимой» продукции, то здесь можно исходить из главного условия выживания бизнеса – получения прибыли, что можно получить путем повышения эффективности предприятия.

Следуя логике рассматриваемого довода, характеристику «социально значимые товары и услуги» можно дать абсолютно всему и передать функции по обеспечению населения этими товарами и услугами государству. В таком случае встает вопрос, по какому критерию законодатели, а вместе с ними, и политики отделяют социально значимые категории от социально незначимых? Разве перевозка людей является социально незначимой услугой? Отнюдь! Тогда почему же, например, авиаперевозку доверяют частным компаниям, почему большие города оплетены сетью частных маршрутных такси!?

Как и показывает опыт, добавку «социально» пытаются втиснуть туда, где нет других аргументов в поддержку государства. Печальный опыт советской идеологии – яркое тому подтверждение.

Ровно до тех пор, пока во главу угла не будет ставиться эффективность предприятия и высокое качество обслуживания, можно убеждать себя и остальных в чрезвычайно высокой социальной ответственности того или иного предприятия. И, как следствие, удерживать его в руках государства, которое, по каким-то странным убеждениям, больше внимания уделяет тому самому социуму, чем частный сектор.

Более того, за настойчивыми попытками государства не только удержать «под собой» производство социально значимых благ, но и расширить режим государственной собственности далеко за его пределы, стоят вполне частные интересы тех государственных чиновников, которые нацелены на получение личных выгод от огосударствления собственности. О чем говорит третий довод.

Довод №3
Это вопрос о личной заинтересованности группы чиновников и действительных олигархов в удержании того или иного предприятия в собственности государства. По всей видимости, для понимания ситуации с «Почтой России» ключевой фигурой является Леонид Рейман, бывший министр информационных технологий и связи, советник Президента Российской Федерации, член совета директоров ОАО «Связьинвест», секретарь Совета при Президенте по развитию информационного общества в Российской Федерации. Человек, за которым прочно закрепилось звание главы «питерских связистов». Именно его слова: «Я считаю, что приватизация ничего хорошего не даст. В ближайшее время вопрос о приватизации «Почты России» не стоит»[26], оказались определяющими.

Леонид Рейман

20 марта 1992 года мэрия Санкт-Петербурга учредила (а Комитет внешних сношений (КВС), руководимый В.Путиным, зарегистрировал) совместное предприятие (СП) «Мэрия Санкт-Петербурга и Тиллер». Наряду с мэрией соучредителями стали АОЗТ «Фирма «Диан» (владелец – питерский бизнесмен Дмитрий Доронин), зарегистрированная на острове Ангилья фирма «Тиллер Интернэшнл, Лтд» (владелец – бизнесмен из Монте-Карло Энтони Джорджиу), а также канадская фирма PLDI (расшифровывается как Petersburg Long Distance Inc; предположительно – оффшор руководителей ЛГТС Валерия Яшина и Леонида Реймана при участии голландского бизнесмена Джеффри Гальмонда).

Изобретение схемы вхождения мэрии и ее комитетов в акционерное общество без нарушения существующих законов принадлежало юридическому эксперту КВС Дмитрию Медведеву. Именно он одним из первых придумал, что властный орган может стать соучредителем и совладельцем акционерного общества не живыми деньгами, не землей, не помещениями, а правом на получение арендной платы за землю и помещения[27].

10 сентября того же года КВС перерегистрировал СП «Мэрия Санкт-Петербурга и Тиллер» под новым названием СП в форме АОЗТ «ПМТ, Лтд.». При перерегистрации ни мэрия, ни КВС формально уже не вошли в состав учредителей.

Но прежде чем мэрия вышла из числа соучредителей этого СП, оно, еще под старым названием, стало соучредителем самого первого в СПб негосударственного оператора сотовой связи – СП «Петер Стар» (зарегистрирован КВС 6 мая 1992). Л.Рейман вошел в совет директоров.

Рейман пришел в правительство в августе 1999 г. одновременно с Путиным. Бывший первый замгендиректора Петербургской телефонной сети (ПТС) пережил карьерный взлет, возглавив Госкомитет по телекоммуникациям, вскоре переименованный в министерство.

С именем бывшего министра связи связано очень много скандалов, однако самому Рейману всегда удавалось «выходить сухим из воды».

Так, например, в последнее время приоткрывается завеса участия Реймана в концерне «Ангстрем», занимающемся производством микроэлектронных компонентов. Журналисты[28] утверждают, что Рейман является непосредственным бенефициаром этого концерна и, опираясь на положения «Закона о СМИ», требуют у чиновника ответа на поставленные вопросы.

Деликатность этой ситуации в том, что в июле прошлого года Л. Д. Рейман был назначен главой межведомственной рабочей группы по подготовке введения в Российской Федерации паспортно-визовых документов нового поколения. За право изготовлять микрочипы для заграничных биопаспортов государством объявлен соответствующий тендер, в котором участвует в качестве одного из основных претендентов концерн «Ангстрем».

Помимо этого Леонид Рейман был назначен ответственным за электронный документооборот в Администрации президента. Однако, согласно независимым оценкам, на сегодняшний день ситуация в этой сфере «критическая». Исходя из рейтинга ООН, Российская Федерация по уровню готовности к электронному правительству в 2005 г. занимала 50-ое место, в 2008 г. уже только 60-ое место из 192 государств[29].

Правительство РФ одобрило концепцию формирования электронного правительства еще в 2007 г. Она была представлена тогдашним министром информационных технологий и связи РФ Леонидом Рейманом. Ее реализация была рассчитана на срок до 2010 г. включительно. Согласно плану, в 2008 г. должна была завершиться работа по подготовке и утверждению необходимых документов, следующие два года должны были быть потрачены на практическое внедрение. Тогда, в 2007 г., окончательный список мероприятий обещали подготовить в течение 3 месяцев, но до сих пор он представлен не был.

Также предполагалось, что к 2010 г. десять наиболее востребованных услуг государственной власти будут предоставляться в режиме «одного окна» в электронном виде. Между тем, единый портал государственных и муниципальных услуг, который должен был заработать с 1 января 2009 г., до сих пор не предоставляет госуслуги в электронном виде[30]. Выступая на заседании Совета по развитию информационного общества РФ в феврале этого года, президент Дмитрий Медведев назвал существование электронного правительства в России «химерой»[31]. Тем не менее, никаких официальных претензий Рейману по этому поводу до сих пор предъявлено не было.

Для полноты картины стоит обратить внимание и на других игроков почтовой сферы.

Игорь Сырцов

Игорь Сырцов – бывший генеральный директор «Почты России».

Из основных «достижений» Сырцова[32] : в 2004-2005 гг. численность работников увеличилась с 229 тыс. до 289 тыс. человек. Управленческий аппарат увеличился вдвое. При этом средняя зарплата в центральном аппарате оказалась примерно в 10 раз выше, чем в среднем по ФГУП. Производительность труда почтовиков снизилась примерно на 20%. Финансирование «Почты России» из госбюджета увеличилось в 2005 г. в 2,3 раза по сравнению с 2004 годом, что, тем не менее, не улучшило ситуацию с долгами предприятия. На 1 января 2004 г. кредиторская задолженность «Почты России» составляла 790 млн. руб., на 1 января 2005 г. - более 4 млрд. руб., на середину осени 2005 г. - около 5,6 млрд. рублей.

За первый квартал 2003 г. количество утраченных и похищенных почтовых отправлений выросло на 46%, а недостача в переводных средствах - на 66,5%. В 2004 г. было выявлено «нецелевое использование» переводных средств клиентов на сумму 6 835 млн. руб., за 9 месяцев 2005 г. - на сумму уже 12318 тыс. рублей. В 2005 г. «Почтой России» были признаны 283 факта хищения и утраты почтовых отправлений на сумму 237 тыс. руб., в т.ч. по международным отправлениям - 61 факт на сумму 80 тыс. рублей.

Также аудиторы Счетной палаты РФ обнаружили, что в бухгалтерской отчетности «Почты России» за 2004 г. значились, по сути, незаконные доходы от сдачи в аренду недвижимого имущества на сумму 55,8 млн. руб., а в отчетности за первые 9 месяцев 2005 г. - уже на сумму 113,2 млн. рублей.

Андрей Казьмин

После Сырцова пост гендиректора занял Андрей Казьмин. До этого Казьмин был главой «Сбербанка» почти 12 лет, за это время Сбербанк России значительно улучшил свои финансовые показатели. Глава комитета по финансовым рынкам и денежному обращению Совета федерации Сергей Васильев выступил с инициативой создания на базе почтовых отделений единого Почта-банка. Как заявил тогда Васильев, «такой банк в первую очередь нужен там, где закрываются подразделения Сбербанка и отсутствуют филиалы других коммерческих банков»[33]. При этом положительный момент в такой идее, по мнению Сергея Васильева, заключается в том, что Почта-банк составит конкуренцию Сбербанку. Впрочем, это не очень понравилось руководству Минсвязи, которое склонялось к сотрудничеству с близким ему «Связьбанком». Тогдашний замминистра Александр Киселев объяснил, что почта уже успешно работает с некоторыми банками и не намерена «отдаться» какому-нибудь отдельному монополисту. Казьмину, который руководил Почтой России менее 1,5 лет, удалось сократить расходную часть. При этом были увеличены объемы выручки, в том числе по не регулируемым государством тарифам. По сравнению с 2007 годом убыток «Почты России» от операционной деятельности сократился более чем в два с половиной раза и составил 1,3 млрд руб. То есть с учетом 3,6 млрд руб., субсидированных из федерального бюджета, можно говорить, что предприятие за время руководства Казьмина вышло на безубыточность – впервые за время существования ФГУП[34].

Тем не менее, фигура Казьмина оказалась инородной в сложившейся структуре. Вследствие чего было принято решение заменить его на Александра Кисилева.

Из интервью с А.Кисилевым выясняется, что снижение нагрузки на федеральный бюджет при одновременном увеличении эффективности предприятия окончательно подтвердили «неуместность» Казьмина.

Александр Кисилев

На конкурс по выбору генерального директора ФГУПа, организуемый Россвязью, поступило единственное предложение, которое и было принято. Александр Кисилев – нынешний глава «Почты России». В 2000 - 2006 годах он последовательно занимал должности заместителя, первого заместителя и помощника бывшего министра связи Леонида Реймана. С 2006 по 2008 гг. был главой «Связьинвеста» (75% -1 акция холдинга владеет Росимущество).

В качестве своих планов по улучшению финансового положения почты Кисилев отмечает: «Я рассматриваю сеть почтовой связи как колоссальную розничную сеть, в которой кроме почтовых, финансовых и логистических услуг можно предлагать товары повседневного спроса. Например, в сельских отделениях почтовой связи лучше всего продаются текстильные и трикотажные изделия (особенно постельное белье)»[35].

Из основных «достоинств» Кисилева выделяется благосклонное отношение к нейму Реймана: «Несмотря на то, что Александр Киселев только сейчас назначен в «Почту России», там его отлично знают: будучи замминистра, он курировал «Почту», за это время был реализован целый ряд проектов, связанных с развитием этого предприятия. Я общаюсь с коллегами из отрасли и знаю, что на «Почте» это назначение расценивают положительно. Считаю, что у господина Киселева есть все, чтобы вывести предприятие на новый уровень»[36].

Исходя из анализа назначений гендиректоров «Почты», можно сделать достаточно громкий, но, судя по всему, уместный вывод, что критерий эффективности управления предприятием не является основным при выборе кандидата на должность. Главным параметром является личная приближенность, что позволяет повысить управляемость всей структуры.

Таким образом, незаинтересованность в приватизации ведущими фигурами, обладающими если не властью, то, по крайней мере, «протоптанными» подходами к ней, способна полностью сдерживать процесс обсуждения возможности перехода предприятия в частную собственность.

Безусловно, причины несостоявшейся приватизации не ограничиваются приведенными выше доводами. Важным моментом является отсутствие необходимой законодательной базы. На сегодняшний день приватизация ФГУП «Почта России» невозможна, поскольку отсутствует соответствующее федеральное законодательство по данному вопросу[37], но откуда же ему взяться, если нет заинтересованных в нем сил.

Немаловажен также общественный настрой по вопросу приватизации. Родовыми травмами нового постсоветского устройства является если не убеждение, то, по крайней мере, привычка людей относить многие неотъемлемые функции жизни общества к прерогативе государства. Если обратиться к исследованиям Левады-центра, то можно заметить рост настроений в пользу государственной собственности. Так, в апреле 1997 года 43% респондентов на вопрос о том, какая экономическая собственность более эффективная» отдавали предпочтение тому виду собственности, который основан на государственном планировании и распределении, 40% - тому, в основе которого лежат частная собственность и рыночные отношения, 17% затруднились ответить. К ноябрю 2007 года цифры заметно изменились: за государственную собственность 54%, за частную – 29, не определившихся – 16 %[38].

Кроме того, в российском обществе до сих пор есть устоявшееся представление, что крупные предприятия должны быть государственными (причем без обсуждения эффективности таковых). В 2007 году 46% респондентов считали, что все крупные предприятия должны принадлежать государству, те же 46% – что самые важные для страны предприятия должны принадлежать государству, а остальные могут находиться в частных руках. И лишь ничтожно маленькое число участников опроса, 2%, разделяют точку зрения, что все крупные предприятия должны находиться в частных руках (затруднились ответить 6%). Стоит также отметить, что сильный поток голосов за госсобственность идет снизу, от работников предприятий. На сегодняшний день на почте трудится около 0,6% всего трудоспособного населения, что роднит почту с «Газпромом» (436,1 тыс.человек[39]). Для сравнения, в схожем по региональному охвату предприятии – «Сбербанке» – этот показатель почти в два раза ниже – 270 тыс.человек[40].

Причин подобного настроения персонала несколько[41]. Во-первых, государственные предприятия по сравнению с частными имеют более устойчивые источники финансирования. Во-вторых, они чаще, чем частные компании, имеют более развитую социальную инфраструктуру. В-третьих, поскольку высший менеджмент госпредприятий не имеет прямой личной заинтересованности в максимизации прибыли, на таких предприятиях можно ожидать ослабленного контроля над оппортунистическим поведением работников, что дает последним более широкие возможности для использования ресурсов предприятия в личных целях.

III часть

Неизбежность приватизации

Вопрос необходимости реформирования отрасли не абстрактный. О чрезвычайной остроте проблемы говорили еще в 2006 году. В частности, все тот же министр информационных технологий и связи Леонид Рейман заявлял: «Инфраструктура почтовой связи в стране находится в изношенном состоянии, не соответствует современным требованиям к качеству почтовых услуг и нуждается в коренной модернизации. Выполнить задачи дальнейшей модернизации за счет собственных средств почта не может»[42].

До тех пор, пока «Почта России» будет находиться в собственности государства конкурировать с ней по региональному охвату невозможно. По качеству и надежности с предприятием уже конкурируют иностранные частные почтовые службы. Однако опыт показывает, что доля частных почтовых отправлений в общем потоке составляет всего 7-8%. Все остальное - это обслуживание корпоративного и государственного секторов (с безусловным преобладанием последнего). Следовательно, появившиеся на российском рынке частные почтовые операторы (например, UPS, DHL и др.) – это лишь капля в море, практически неспособная стимулировать модернизацию и реформирование государственного почтового гиганта.

И тем очевидней провал в работе «Экспресс-почты» (EMS): бурный рост международных отправлений с 2002 по 2004 гг. (с 55,1 до 166,3 тыс. исходящих сообщений) сменился резким спадом до 93,9-101,5 тыс. в 2006-07 гг. Явно, что этот вид услуг, предлагаемый Почтой России, не выдерживает конкуренции с другими операторами: приставка «экспресс» годится только для внутреннего пользования.

Численность сотрудников ФГУП «Почта России» с 2004 до 2009 года выросла с 320 тысяч до 415 тысяч. Но несмотря на такой экстенсивный рост, удельный вес сельских населенных пунктов, не обслуживаемых сетью почтовой связи, за пять лет с 2002 до 2007 г. вырос с 2,4 до 4,4%. Причем наихудшими показателями отличаются не только районы крайнего Севера, но и ряд областей ЦФО (на конец 2007 г.): Костромская обл. – 23,4%, Ярославская обл. – 17,1%, Тверская обл. – 16,5%, Смоленская обл. – 16,0%, Ивановская обл. – 11,2%, Но за тот же самый период численность почтальонов по доставке почты в сельской местности увеличилась на 4,9 тыс.чел (или на 6,4% от уровня 2002 г.).

Техническая оснащенность резко ухудшилась. Если в 2002 г. одна почтообрабатывающая машина приходилась в среднем на 20,7 доставочных участков, то в 2007 г. – уже на 26,8. Одно погрузочно-разгрузочное и транспортное средство в те же годы приходилось на 3,7 и 6 доставочных участков соответственно. Единственный вид погрузочно-разгрузочных и транспортных средств, количество которых увеличилось за последние 2 года, не достигнув, тем не менее, уровня 2002 г. – тележки почтовые. Их по стране 10,2 тыс.

Основным источником доходов от услуг почтовой связи является прием, пересылка и доставка денежных средств. Но совершенно очевидно, что взрывной рост почтовых переводов в «тучные нулевые» неизбежно сменится спадом уже в показателях 2008 года. Именно поэтому устойчивым источником средств для менеджмента Почты России является плата, получаемая от государства, за доставку пенсий и пособий (количество которых с 2000-го года выросло в 1,3 раза). Не случайно новый глава почтового ведомства первым делом попенял своему предшественнику за то, что тот не отстоял комиссию в 1,5% от выплатных сумм за доставку пенсий (с 1 января 2009 г. этот процент сокращен до 1,35%). «Это удавалось почти семь лет – с помощью депутатов, сенаторов или правительства, но вопрос решался», – сетует А.Н.Киселев[43].

Почтовые услуги, предоставляемые государственным предприятием, наиболее быстро дорожают, как ни странно, для бюджетных организаций – тарифы для них за 7 лет выросли в 3,5 раза, в то время как для коммерческих организаций и населения – в 3 раза.

На практике борьба за поднятие финансовых показателей происходит так: за три дня до окончания месяца межрайонный московский почтамт получил «сверху» план по доходам – за текущий месяц (апрель 2009 г.) необходимо увеличить чистую выручку на 30%.

Теория: формы приватизации

При частном собственнике у компании появляется существенно больше возможностей, да и стимулов для нахождения путей выхода из кризисной ситуации, в коей, несомненно, сейчас пребывает «Почта России».

Приватизация может принимать множество форм. Например[44]:

1. Контракты на управление. Государственный орган заключает контракт с частной фирмой на управление предприятием, находящимся в государственном владении.

2. Контракты на обслуживание. Государство заключает с частным предприятием контракт на обслуживание.

3. Частное обеспечение услуг. Государство разрешает частным предприятиям обеспечивать общественные услуги (или вместо государственных предприятий, или конкурируя с ними).

4. Отторжение. Предприятия, находившиеся в государственном владении, продаются или закрываются.

Наиболее радикальной, но, как следствие, наиболее эффективной мерой, видимо, является последний вариант. Т.е. «Почта России» без каких-либо условий выставляется на аукцион и продается тому, кто назначил более высокую цену.

Однако, учитывая присутствующую социальную неподготовленность в восприятии достаточно кардинальных мер приватизации одного из крупнейших предприятий страны, можно пойти по пути постепенной адаптации как отрасли, так и общества, и воспользоваться моделью «Контракт на обслуживание» либо «Контракт на управление». На мой взгляд, эти способы выигрышней по сравнению с оставшимся. При методе частного обеспечения услуг, когда частным компаниям будет предложено конкурировать с государственной, эффект будет минимальным. Это будет обусловлено, в первую очередь, экономической неэффективностью частных компаний на отдаленных участках, где эти же (убыточные) услуги государство будет обязано брать на себя.

Адаптивными мерами также можно считать последовательное выведение ряда направлений, таких как: банковские операции, расчетные услуги, транспортная логистика и др., из государственной компании с последующей приватизацией.

Важным моментом, опять-таки осознавая реалии, будет разработка государством некоторого механизма, гарантирующего сохранение за почтой социальных функций, которые в силу своей убыточности при имеющейся структуре, будут бременем для инвесторов.

По оценкам экспертов[45] , интерес у инвесторов подобный проект, безусловно, будет вызывать немаленький. Огромное количество отделений во всех регионах России может привлечь внимание как банковских структур, так и телекоммуникационных компаний.

Практика: невозможность приватизации

Несмотря на крайнюю необходимость пересмотра формы собственности предприятия, наличия возможностей применения адекватной схемы перехода в частную собственность, приватизация «Почты России» на сегодняшний день невозможна.

Здесь даже можно опустить экономическую неграмотность акторов, выражающуюся, в частности, в словах бывшего на тот момент генерального директора «Почты России» Игоря Сырцова: «В России ставить вопрос о приватизации почты весьма преждевременно. В том состоянии, в каком находится почтовая инфраструктура, продавать ее частному инвестору неправильно. Задорого вряд ли кто купит, а задешево продавать - просто преступление. Правильнее сейчас дать почте возможность продолжить модернизацию, чтобы создать мощного национального почтового оператора»[46].

Во-первых, приватизация недопустима для нынешней власти России, опасающейся ассоциаций с «лихими девяностыми». Приватизация 15 лет назад была необходима и неизбежна, чтобы хоть как-то поднять эффективность, чтобы хоть как-то вытянуть страну из «вязкого болота», куда ее затягивало все глубже и глубже. Приватизация тогда выглядела как мера, необходимая для того, чтобы уйти от коммунистического прошлого и гарантировать необратимость политических преобразований. Задача нынешней власти – «оседлание» финансовых потоков, а для этого нужны крупные системные образования. Причем, насколько они неэффективны – неважно: денег для штучных выгодоприобретателей пока хватает.

Во-вторых, используя терминологию С.Кордонского[47], экономика общества-государства (современной России), где общество не отделено от государства, есть система сбора, распределения и освоения ресурсов. То есть чем больше ресурсов (в первую очередь это относится к трудовым ресурсам) государство контролирует, осваивает и распределяет, тем более оно «эффективно».

В-третьих, трагизм нынешней ситуации в том, что в приватизации не заинтересован никто: ни власть, успешно замыкающая на себе денежные потоки; ни общество, относящееся к приватизации сейчас хуже, чем в 1990-х; ни предприниматели, растерянные отсутствием условий для приватизации, практическим отсутствием прав собственности.

Выводы

Сосредоточение анализа на одной из сфер жизни страны, на почтовой отрасли, позволяет посмотреть на общую картину: многие закономерности, проблемы, пути исправления общей ситуации становятся видны отчетливей через призму частного случая.

Обнаруженная дихотомия крайней необходимости приватизации и ее практической невозможности не является отличительной чертой «Почты России». Она вскрывает общую коррозию системы государства, демонстрирует более глубокие проблемы власти, нежели отсутствие консенсуса по вопросу эффективности той или иной формы собственности.

Принципиальные изменения в почтовой отрасли, возможны при одновременном изменении расстановки сил во власти или ее собственной трансформации, спровоцированной угрозами ее существования. Безусловно, решиться на кардинальные перестройки могут, во-первых, власти, обладающие широкой поддержкой как населения, так и элит, а также власти, ставящие перед собой цели модернизации общества, а не целенаправленного его консервирования для простоты управления.

Вопрос режима собственности принципиально важен, однако не менее серьезен вопрос защиты прав собственности. При комплексном подходе к проблеме помимо обсуждения экономической стороны вопроса добавляется существенная институциональная составляющая.

Так, при оценке приватизации, включающей в себя такие критерии[48], как: эффективность, бюджетные поступления, трансакционные издержки, осуществимость – немаловажную роль будет играть легитимация. Таким образом, как ни парадоксально, но приватизация сама порождает изменения в общественном сознании и возможна (т.е. будет признана) только при уже определенном уровне изменения старого устройства общества.

***

Вы специалист по почтовой части, а потому скажите, пожалуйста, отчего это, когда человек родится или женится, то не бывает таких процедур, как ежели он деньги отправляет или получает? Взять для примера хоть мою мамашу, которая посылала мне этот самый рубль. Вы думаете, ей это легко пришлось? Не-ет-с, легче ей еще пятерых детей произвесть, чем этот рубль посылать... Судите сами... Прежде всего ей нужно было пройти три версты на почту. На почте нужно долго стоять и ждать очереди. Цивилизация ведь не дошла еще на почте до стульев и скамей! Старушка стоит, а тут ей: «Погодите! Не толпитесь! Прошу не облокачиваться!»

— Без этого нельзя...

— Нельзя, но позвольте... Дождалась очереди, сейчас приемщик берет пакет, хмурится и бросает назад. «Вы, говорит, забыли написать „денежное“»... Моя старушенция идет с почты в лавочку, чтоб написать там «денежное», из лавочки опять на почту ждать очереди... Ну-с, приемщик опять берет пакет, считает деньги и говорит: «Ваш сургуч?» А у моей мамаши этого сургуча даже в воображении нет. Дома его держать не приходится, а в лавочке, сами знаете, гривенник за палочку стоит. Приемщик, конечно, обижается и начинает суслить пакет казенным сургучом. Такие печатищи насуслит, что не лотами, а берковцами считать приходится. «Вашу, говорит, печатку!» А у моей мамаши, кроме наперстка да стальных очков — никакой другой мебели...

— Можно и без печатки...

— Но позвольте... Засим следуют весовые, страховые, за сургуч, за расписку, за... голова кружится! Чтобы рубль послать, непременно нужно с собой на всякий случай два иметь... Ну-с, рубль записывают в 20-ти книгах и, наконец, посылают... Получаете теперь вы его здесь, на своей почте. Вы первым делом его в 20-ти книгах записываете, пятью номерами номеруете и за десять замков прячете, словно разбойника какого или святотатца. Засим почтальон приносит мне от вас объявление, и я расписуюсь, что объявление получено такого-то числа. Почтальон уходит, а я начинаю ходить из угла в угол и роптать: «Ах, мамаша, мамаша! За что вы на меня прогневались? И за какую такую провинность вы мне этот самый рубль прислали? Ведь теперь умрешь от хлопот!»

А.П. Чехов «Мой разговор с почтмейстером» (отрывок)

1886 г.

[1] По книге «Права собственности, приватизация и национализация в России» под общ. ред. В.Л.Тамбовцева. – М.: Фонд «Либеральная миссия»; Новое литературное обозрение, 2009

[2] По книге «Права собственности, приватизация и национализация в России» под общ. ред. В.Л.Тамбовцева. – М.: Фонд «Либеральная миссия»; Новое литературное обозрение, 2009

[3] Данные из открытой энциклопедии Wikipedia

[4] Из интервью И.Сырцова http://www.connect.ru/article.asp?id=4463

[5] http://www.russianaustria.com/v-avstrii-privatizirovali-natsionalnuyu-pochtu

[6] А.И. Сенаторов «Важный эпизод структурных преобразований: споры вокруг приватизации почтовой системы и роспуск палаты представителей»

[7] http://stamplover.ru/?p=684

[8] http://www.express-pochta.ru/index.php?page=clauses&id=132&list=7

[9] http://www.monovi.ru/news/detail.php?ID=99

[10] http://www.rbcdaily.ru/2009/02/26/world/403467

[11] http://www.kavkaz-uzel.ru/newstext/news/id/1203871.html

[12] http://news.iran.ru/news/43666

[13] По данным официального сайта «Почты России» www.russianpost.ru

[14] http://www.express-pochta.ru/index.php?page=clauses&id=120&list=7

[15] Справочно-аналитический ресурс обеспечения офиса http://www.officemart.ru/direct/articles/articles836.htm

[16] http://www.kommersant.ua/doc.html?DocID=664450&IssueId=30062

[17] http://www.gzt.ru/business/2006/04/06/213333.html

[18] http://www.kommersant.ru/doc.aspx?DocsID=812972

[19] http://www.ma-journal.ru/monitor/8899

[20] http://www.express-pochta.ru/index.php?page=clauses&id=92&list=9

[21] Газета «Коммерсантъ» № 166(3250) от 06.09.2005

[22] Газета «Коммерсантъ» № 20/П(3351) от 06.02.2006

[23] «Ведомости» от 04.02.2005 «Частная почта «питерских связистов»

[24] http://www.connect.ru/article.asp?id=4463

[25] http://www.kommersant.ru/doc.aspx?DocsID=812972

[26] http://www.rian.ru/economy/20050705/40846477.html

[27] «Санкт-Петербургский курьер» от 06.11.2003

[28] http://www.wek.ru/articles/econ/240494/index.shtml

[29] http://www.cnews.ru/news/top/index.shtml?2008/03/03/290373

[30] http://www.cnews.ru/news/top/index.shtml?2009/04/29/345913

[31] http://www.cnews.ru/news/top/index.shtml?2009/02/12/337783

[32] «Трибуна» от 13.04.2007, Д.Ястребцов «Почтовая служба ждет перемен. В том числе кадровых»

[33] http://www.wek.ru/articles/econ/226491/index.shtml

[34] «Коммерсантъ» №48 (4103) от 19.03.2009

[35] «Коммерсантъ» №48 (4103) от 19.03.2009

[36] «Коммерсантъ» №51 (4106) от 24.03.2009

[37] http://www.rian.ru/online/20050727/40985832.html

[38] http://www.levada.ru/press/2007120502.html

[39] Годовой отчет компании за 2007 год http://www.gazprom.ru/documents/Annual_Rus_final.pdf

[40] www.rian.ru/economy/20081203/156388625.html

[41] По книге «Права собственности, приватизация и национализация в России» под общ. ред. В.Л.Тамбовцева. – М.: Фонд «Либеральная миссия»; Новое литературное обозрение, 2009

[42] http://www.kommersant.ru/doc.aspx?DocsID=812972

[43] «Коммерсантъ» №48 (4103) от 19.03.2009

[44] http://mainfinance.ru/article730

[45] http://www.kommersant.ua/doc.html?DocID=664450&IssueId=30062

[46] http://www.rb.ru/biz/companies/show/2757

[47] С.Кордонский «Сословная структура постсоветской России», М.: Институт Фонда «Общественное мнение», 2008

[48] Е.Г.Ясин «Российская приватизация: еще один взгляд», послесловие издателя в книге «Права собственности, приватизация и национализация в России» под общ. ред. В.Л.Тамбовцева. – М.: Фонд «Либеральная миссия»; Новое литературное обозрение, 2009