Школа

Конкурс эссе InLiberty.Ru
«Общество без государства: частные альтернативы государственным монополиям»

 

Конкурсные работы

«…Общество, которое по-новому организует производство на основе свободной и равной ассоциации производителей, отправит всю государственную машину туда, где ей будет тогда настоящее место: в музей древностей, рядом с прялкой и бронзовым топором.»
Ф.Энгельс 1884

 

1. Введение

В своей книге «Происхождение семьи, частной собственности и государства» Энгельс пришел к выводу, что в результате раскола общества на классы, государство стало необходимостью. «С исчезновением классов исчезнет неизбежно и государство»[1].

Однако история сложилась так, что классы в СССР практически исчезли, государственный аппарат вырос до объемов, значительно превышающих аналогичное по размеру «классовое» капиталистическое общество. Современная тенденция такова, что с появлением больших финансовых возможностей функции и структуры современных государств значительно усложнились и расширились. В настоящий момент идет поиск более совершенных форм взаимодействия между компонентами государства.

В данной работе автор попытался более точно определить понятие «государства», его существенные компоненты, их внешние и внутренние особенности, их главные функции, ради выполнения которых они существуют, а также проанализировать эффективность взаимодействия между частным сектором и «государственным» в развитии инфраструктуры в Южной Корее, Афганистане и Армении (case studies).

2. Термин «государство»

Некогда философ Платон дал определение человеку « человек - это существо на двух ногах, с одной головой, без перьев и не умеет летать». На это определение некто ехидно заметил, что если петуха ощипать, он станет человеком[2]. Платон же преследовал цель осмеяния тех своих собратьев, кто очень вольно обращается с терминами и понятиями. От корректности определения терминов зависит течение нашего дальнейшего обсуждения.

Из эпохи апогея абсолютизма дошло оригинальное определение Людовика XIV: «Государство – это Я!».

«Государство – политическая организация экономически господствующего класса, имеющая своей целью охранять существующий порядок и подавлять сопротивление других классов»[3]. Государство как инструмент подавления и насилия (!) одной части общества над другой. Классовое расслоение не может оправдать теоретически объявленное насилие, ведь не сам же класс его осуществляет, для этого создается «аппарат», структура, ради легитимизации существования которой и создана своеобразная «философия».

При этом не только в «империи зла» были распространены идеи неизбежности насилия управляющим классом. Западным классиком Максом Вебером дано определение государству, аналогичное марксистскому: государство существует там, где есть специальный аппарат, обладающий монопольным правом применять силу на данной территории[4]. Определение предполагает допущение порочности общества, ленивого, глупого и изначально преступного. Примечательно, что определение западных классиков не подразумевает необходимость мотивировать людей преследовать общие цели. А ведь именно мотивация является самым сильным стимулом сплочения и двигателем развития[5].

Неадекватная модель общества, организованного в форме государства, порождает ложную теорию, практика , базирующаяся на ложной теории, не долговечна, это и демонстрирует история – государства основанные на идее насилия, принуждения большинства граждан «аппаратом насилия» в конце концов вымирают.

Прежде чем ответить на обозначенный в теме сочинения вопрос, автор постарался «сочинить» такое определение «государства», исходя из доступного информационного материала, которое логически не противоречиво и полезно для практического применения.

За основу принята следующая модель. Понятие государства действительно не просто, это система, состоящая из нескольких разнородных подсистем. За аналогию можно взять – средства производства, состоящую по А. Смиту из трех разнородных, не сводимых к единому знаменателю составных частей: Земли, Труда и Капитала[6]. Такой подход продиктован, тем, что это сложные системы и у них значительное сходство целей и компонентов.

Государство - это система, состоящая из трех разнородных, не сводимых к единому знаменателю составных частей: Территории, Населения и Порядка, преследующая цель создания благоприятных условий для жизни и развития её обитателей.

Общепринято, что территория – неотъемлемый признак государства, собственность того населения, что находится в границах этой территории. Территорию образует локальная природная среда; к территории относится и глобальная природная среда, содержащая такие компоненты как воздух, свет, температура и т.д., формируемых извне, но присутствующие и потребляемые населением. К исследуемой проблеме в первую очередь, в качестве системно образующего признака государства, принимаем локальную природную среду. Без её присутствия государства быть не может. Территория, пределы управления и использования закреплены международными правами и нормами.

Население. Человек, семья, коллектив, субъекты общества или в более сжатом, юридически рафинированном виде - физические и юридические лица. Жизненные интересы этих лиц по своему жизнеобеспечению в чем-то схожи, и это их объединяет; в чем-то интересы конфликтуют, и это их разъединяет (Цицерон)[7]. Исторически образовывались моноэтнические и моно язычные сообщества с общими понятиями о добре и зле, общей национальной культурой. Интересы конфликтуют. Конфликт интересов приводит к противостоянию, вражде, борьбе вплоть до взаимоуничтожения или, как минимум, к снижению эффективности использования природных и человеческих ресурсов во благо общества в целом. Пропасть между самыми богатыми и самыми бедными, полярность интересов наемного работника и работодателя, пассажира и перевозчика, продавца и покупателя, некоторые интересы не обязательно противоположны, но имеют иной вектор направленности, что также не способствует объединению, согласию.

Для сохранения элементов сообщества необходимы такие связи и информационные потоки между субъектами общества, таков порядок, при котором объединительные процессы будут весомее разъединительных, партнерство существеннее раздора, приобретения больше потерь. В свободном обществе порядок устанавливается путем договора[8]. Автор полагает, что порядок намного шире, чем «правовая идентичность» по Кревельду[9], и включает в себя часть культуры населения, в виде норм и правил поведения (этики), в виде заявленного мироощущения (этнология), в виде познанных законов природы и возможностей их применения (технологии), в виде организации таких элементов отношений, связи которого обеспечивают минимизацию затрат на жизнеобеспечение и развитие общества.

Как правило, необходимый уровень порядка устанавливается самими гражданами в виде неписанных законов, правил поведений, норм морали. Однако не все вопросы могут быть решены на этом уровне, и некоторая часть переходит на более высокий уровень: муниципалитеты, кондоминиумы, ассоциации, организации и т.д. Но и на этом уровне не все проблемы могут быть решены, что порождает необходимость создания еще более высокого уровень решения общих вопросов, возникает потребность в писанном, обязательном для всех порядке, государственном законодательстве.

Различные уровни формализации порядка представлены на схеме ниже.

Итак, с составляющими государства территорией, населением и порядком все более или менее понятно. Перейдем ко второй части определения – цели, которая определена как «создание благоприятных условий для жизни и развития её обитателей»: - жизнестойких, ограниченно жизнестойких и тех, кому необходима помощь (детей, пенсионеров, инвалидов и т.д.). Для первых двух категорий необходимо создание благоприятной среды обитания, для последних - оказание адресной помощи.

Реализацией этих задач в каждом государстве занимается часть общества, юридические лица, осуществляющие деятельность на общественные средства – бюджетный сектор экономики (БСЭ). БСЭ - это символьный глава государства - в виде царя, императора, президента, премьера; это судебная, законодательная подсистемы; это армия, полиция; национальная валюта, т.е. производители услуг, необходимых для нужд всего общества.

Реализацией остальной большей части задач по само обеспечению в государстве занимается «коммерческий сектор экономики», финансирующий свою деятельность на собственные средства. Производитель коммерческий из состава этого сектора может быть коммерческим конкурентным, коммерческим монопольным, коммерческим с частной, общественной или смешанной собственностью.

Поэтому в дальнейшем вместо терминов «государственный» и «частный» автором будет применяться «коммерческий» (обобщенный) и «бюджетный», как более точные и более адекватные сути темы.

3. Коммерческий или бюджетный

После того, как мы определили граничные условия того, что подразумевается под государством, нам предстоит определить, в чем принципиальная разница между «бюджетным» и «коммерческим» производителем, какова должна быть зона деятельности бюджетных производителей, а какие сферы деятельности могут выйти из прерогативы бюджетного финансирования.

В книге «Навстречу ограниченному государству» Лешек Бальцерович приводит несколько примеров о том, что многие из «традиционных функций государства» изначально выполнялись «частными игроками». Среди них школьное образование (стр 37), маяки, страхование и микро-кредитование[10].

В наши дни при ограниченности государственного бюджета отчетливо видно, что многие из так называемых «функций государства» выполняются обществом на основании взаимных интересов и мотивации. Среди них начальное и среднее образование и социальные пособия малоимущим. В первом случае, на примере Кыргызской Республики, начальные и средние школы только формально остаются государственными, на бюджете. Львиная доля заработной платы учителей, полная стоимость учебников и ремонт школ финансируется за счет родителей. Школы, предлагающие востребованные знания, квалифицированных преподавателей и удобное месторасположение соответственно устанавливают более высокие ставки добровольных родительских взносов[11]. Во втором случае можно рассмотреть примеры Таджикистана и Молдавии, и в меньшей мере Кыргызстана, Армении и Грузии, где деньги трудовых мигрантов обеспечивают малоимущих сограждан. Так по оценкам International Crisis Group, объем средств, переводимых на родину таджикскими гастарбайтерами на родину в 2008 году был близок к 2 млрд. долл. США, что составляет почти половину ВВП страны[12].

Так может быть стоит вообще отказаться от государственного участия в большинстве «социальных» услуг и перевести их на «частную альтернативу»? Чтобы ответить на этот вопрос необходимо понять - в чем их основные различия и какие функции они наилучшим образом выполняют.

При ближайшем рассмотрении, очевидно, что существенных отличий между бюджетным и коммерческим производителем по их внутренним признакам – нет.

Возьмем типичную коммерческую фирму: - 300 наемных работников, 30 акционеров; территория 1 га с производственными площадями; 8 производственных секторов, бухгалтерия, охрана, ресепшн, менеджмент. Все эти производственные элементы соединены последовательно в единую технологическую цепь операций и каждый из элементов – монополист. При отсутствии одного из элементов возникают потери, простой, снижение качества, полная невозможность функционирования. Присутствует и параллельное соединение элементов производства, благодаря чему может присутствовать взаимозаменяемость, резервирование, соревнование, но в целом все крупные элементы – монополисты.

Любое бюджетное предприятие внутри организовано по тому же принципу последовательного соединения функций, с теми же проблемами Если последовательное соединение операций неизбежность в коммерческой конкурентной структуре, то оно неизбежность и в бюджетных структурах.

Внутренне бюджетный и коммерческий производители однотипны, различие начинается с выходом на товарообмен. Различие в характере услуг, стоимости, их качестве, в обязательности и ответственности. Итак, по порядку.

Цена товара (услуги) конкурентного производителя, при прочих равных условиях, стремится к самой низкой цене, предлагаемой конкурентом. Услуга бюджетника носит преимущественно вероятностный характер, может быть востребована, может быть не востребована вообще, может иметь настолько отдаленный результат, что ни какой коммерческий производитель не согласится на такое предприятие.

Качество товара у конкурентного производителя при прочих равных условиях, стремится к самому высокому уровню, предлагаемому потребителю конкурентом. В то же время для выполнения функции бюджетного производителя, услуга оплачивается авансом. А когда оплата уже получена, можно не напрягаться на достижение эффективности, качества и возлагать на себя непосильную ношу ответственности.

Ответственность: Коммерческий, производитель конкурентный и даже монопольный, с частной собственностью действует исходя из собственных ресурсов, рискуя их потерять в случае неверного решения. Производитель с «государственной» собственностью или бюджетный - действует из казенных, чужих ресурсов, не рискуя, не платя за ошибки. Можно утверждать, что поведение производителя с чужой собственностью капитальных средств будет менее ответственным, целесообразным и эффективным.

Эффективность использования ресурсов: Конкурентный производитель максимально эффективно использует ресурсы (труд, капитал, землю), поскольку разница между результатом и суммарными затратами – прибыль, его собственность. В силу того, что общественная рубаха не так близка к телу, эффективность использования ресурсов у бюджетного производителя в среднем на 30% ниже коммерческого (об этом речь пойдет в последнем разделе).

Оценка результата: Результат коммерческого производителя измеряет общество, напрямую, без посредников, уравнивая выгоду производителя и потребителя. Бюджетному производителю потребитель платит опосредовано, через массу посредников в виде законодателя, головного исполнителя и всей вертикали, что под ним. Поэтому дать свою оценку цены и качества конечной услуги производителя через массу посредников потребитель не может. Система обратной связи через СМИ, депутатов во-первых инерционна, во-вторых чаще всего плохо организована или не подотчетна налогоплательщику[13]. Поэтому, как правило, результат своей деятельности измеряет сам же чиновник, в свою пользу. И с этой точки отсчета коммерческий производитель более предпочтителен.

ОДНАКО:

Бюджетные услуги обладают рядом преимуществ, необходимых для устойчивого функционирования государства.

Цель – не прибыль: Бюджетный производитель способен выполнять те функции, которые в принципе должны выполняться исполнителем безвекторно, без получения им прибыли, такие как законотворчество, судейские, следственные.

Стабильность: Бюджетному (монопольному) производителю присуща одно направленность, предсказуемость и стабильность движения, поскольку его управляющие директивы не подвержены влиянию альтернатив. Вне зависимости от того найдется ли заинтересованная коммерческая структура выполнять определенные функции или нет, бюджетный сектор может гарантировать их исполнение. Например, метрология, чрезвычайные ситуации, армия, фундаментальная наука.

Специализация: Как и любому монопольному производителю, бюджетному сектору присуща максимизация специализации, в принципе порождающая минимизацию затрат. Некоторые из технологий, разработанных для военных или космических целей, финансированные за счет «бюджетного сектора», например, спутники, сделали прорыв в развитии «частного сектора»[14].

Для того, чтобы бюджетные монополии были максимально эффективны, необходимо внедрение рациональной системы оценки количества и качества производимых услуг, а не простые меры механического укрупнения и дробления[15]. В конечном счете, не может быть заведомо правильного рецепта, кроме одного – выбор варианта должен преследовать – выгоду, состоящую в положительной разнице полученного результата и затраченных ресурсов.

Учитывая вышеизложенное можно сделать вывод, что зона деятельности бюджетных производителей там, где по тем или иным причинам коммерческий производитель осуществить или не в состоянии, или это обществу не выгодно. Среди основных зон деятельности:

- Разрешение конфликтов между физическими и юридическими лицами, включая правительственные, не может осуществляться коммерческим производителем, который продает товар (услугу) тому «кто больше заплатит», иначе конфликт не погаснет.

- Услуга бюджетника может состоять в выполнении функции, которую невозможно или «дорого» распараллелить – общесистемное управление, валютная система, оборона, судебная, внешняя разведка и т.д.

- Услуга бюджетника может состоять в выполнении функции, которая не выгодна в частном исполнении, но необходима – наука, технологические инновации, гуманитарная помощь нуждающимся.

- Услуга бюджетного производителя распространяется на область содержания и охраны объектов общенационального достояния культуры и природы.

При этом следует отметить вариативность примеров в разных странах. Среди них Босния и Герцеговина, в которой в силу исторических особенностей существует три президента[16]. Полностью универсального рецепта того, где заканчиваться границы бюджетного сектора не бывает, поэтому каждое общество должно стремиться к выбору такого состава и объема бюджетного сектора, чтобы его услуги были выполнены в полной мере и с наименьшими затратами.

Так, где же она, «золотая середина»?

4.В поисках золотой середины «ограниченного государства»

Соглашаясь с Лешеком Бальцеровичем в том, что при прочих равных условиях «многие отклонения от модели ограниченного государства приводят к росту числа обездоленных»[17], имеет смысл изложить несколько формальных критериев, при следовании которым демонополизация функции БСЭ возможна и необходима.

1). Деятельность новой структуры на коммерческих принципах не приведет к снижению безопасности граждан и государства в целом или даже потери выгоды в обозримом будущем.
2). Деятельность новой структуры на коммерческих принципах не приведет к большей степени конфликтности в обществе.
3). Устремление к прибыли новой, немонополизированной структуры не приведет к снижению качества выпускаемой продукции и ответственности перед потребителем.
4). Деятельность новой структуры на коммерческих принципах сможет обеспечить покрытие своих текущих расходов и свое развитие.

На основании вышеизложенных критериев, что можно «убрать» из бюджетного сектора в коммерческий конкурентный или хотя бы в коммерческий монопольный?

- Львиную долю предприятий здравоохранения, образования, дошкольного воспитания, коммунальных услуг. В зоне бюджета остаются наиболее крупные, национального значения предприятия здравоохранения и образования с мощной, передовой технологией производства или, если это касается образования, выполняющие сугубо гуманитарную функцию (например, специализированные школы для детей-инвалидов, детей из малообеспеченных семей). Выходцам на «хозрасчет», обязующимся взять на себя оплату услуг для малоимущих, передается в аренду на приемлемых условиях общественная («государственная») собственность - здания, оборудования.

- Постепенно перевести в частный сектор большую долю выплат на пенсионное обеспечение. В большинстве стран Европы нынешние граждане трудоспособного возраста делают взносы в частные страховые агентства, потому что, учитывая тенденцию старения населения, к моменту их выхода на пенсию, пенсионные пособия будут недостаточными для поддержания привычного уровня жизни[18]. То же предстоит сделать и странам с переходной экономикой.

- Если функция защиты ответчика (адвокатура) может, это проверено, осуществляться частным способом, то тем же способом может осуществляться и функция защиты интересов истца (прокуратура - адвокатура). Функция же исследования (следствие) отклонения от нормы, закона, как и судебная функция – общая для сторон и аморфная, остается на бюджете. Возбуждение следствия осуществляется по решению суда на основании заявления одной из сторон адвокатуры - истца. При этом все большее распространение получают частные суды, где стороны договариваются о признании легитимности решения[19][1].

- Несмотря на то, что политика денежного регулирования должна остаться за государством, появляется все больше и больше примеров альтернативной валюты[20] . Неофициальные деньги есть в Таиланде, Германии, США и еще полусотне стран мира[21].

- Содержание пенитенциарной системы может частично осуществляться за счет содержания подсобных хозяйств, производственных цехов. Такая практика распространена в Америке, идеи создания частных тюрем обсуждается в России и Латвии[22, 23]. Есть и другая крайность: «дай волю этим предприимчивым ребятам, свободную экономическую зону, они там заживут так, что оттуда их не выкуришь»[24]. Общее регулирование пенитенциарной системы остается за государством.

- Возможно делегировать контроль за безопасностью продукции и другие виды государственного лицензирования. В более структурированном сообществе, эту функцию могли бы выполнять Ассоциации соответствующих производителей. Например, контроль хлебопродуктов осуществляет лаборатория Ассоциации пищевой промышленности. Входящим в нее выгоден «бренд» высокого качества, они из своего круга быстро удалят шулеров.

- Функцию «инспектирования» ГАИ можно заменить введя введя плату за пользование автодорогами для содержания пусть монопольной, но все же коммерческой дорожно – ремонтной службы, предоставляющей качественные дороги, своевременную помощь при авариях, формирующей придорожную инфраструктуру.

- Объекты национальной инфраструктуры (дороги, трубопроводы и теплопроводы, электрические и телефонные сети, аэропорты и пр.) и др. Эти товарищи постепенно уходят из списка «государственных» производителей. Они – коммерческие по всем признакам, собственность у них общественная или смешанная. И если они не эффективны, то только по причине плохого управления[2].

На бюджете останутся:

- Фундаментальная наука и инвестиции на инновации. Здесь уровень рисков зачастую неподъемен для частной альтернативы. При этом приветствуются частные венчурные фонды.

- Полиция может быть разукрупнена до муниципального уровня, не конкуренцию так соревнование можно осуществить.

- Гуманитарная составляющая (пособия по безработице, помощь в получении нормы образования и медицинской помощи нуждающимся).

- Предупреждение и устранение последствий стихийных катастроф, ибо это дело полезное, выгодное, но бесприбыльное.

- Законодательная инициатива и ее исполнители.

- Охрана природных ресурсов и границ, ибо все, что есть внутри них, принадлежит всему обществу.

Если сравнить текущую ситуацию в каждой из наших стран, все мы далеки от данного оптимума. Однако по всему миру все более активное движение набирают новые формы государственно-частного партнерства (ГЧП).

5. Государственно-частное партнерство в инфраструктурных проектах

Наиболее общее определение этому термину в российской литературе дано В. Варнавским: «Государственно-частное партнерство - это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей промышленности и НИОКР, вплоть до сферы услуг»[25]. Проекты ГЧП не включают в себя государственные контракты на выполнение общественных работ, аренду и сдачу в наем, а также контракты госзакупок[26].

Сферы применения ГЧП, определяемые Азиатским банком реконструкции и развития, включают в себя выработку и распределение электричества, водоснабжение и санитарию, вывоз мусора, трубопроводы, больницы, школьные здания и сооружения, стадионы, управление воздушным движением, тюрьмы, железные и автомобильные дороги, системы выставления счетов, другие информационные системы, жилье[27].

При этом большую долю ГЧП занимают именно инфраструктурные проекты, эффективность которых мы и рассмотрим на практике.

Под «соусом» такой системы как ГЧП, государство (бюджетный сектор) довольно склонно идет на высвобождение обязанностей по содержанию и развитию инфраструктуры, воспринимаемых как «государственные», в пользу частных игроков. Кроме основной причины – ограниченности бюджета, ГЧП преследует цель распределения рисков. Среди других причин в развитых странах, в отчете Всемирного Банка по ГЧП в сфере инфраструктурных проектах приводятся следующие: максимизация уровня расходов на инфраструктуру посредствам подотчетного использования ресурсов государственным и частным секторами; обеспечение того, что инфраструктура и сопутствующие услуги предоставляются на самом высоком уровне, и где это применимо по соответствующим международным стандартам; создание условий для роста и занятости; предоставление улучшенных услуг обществу; поощрение инноваций в инфраструктуру и сопутствующие услуги; увеличение социальной и экономической отдачи от государственных расходов; координация подотчетности доходов[28].

Для развивающихся стран Всемирный Банк приводит другие не менее значимые причины: обеспечение стимулов для увеличения эффективности и производительности; устранение конфликта интересов между правительствами и поставщиками услуг, таким образом, обеспечивая исполнение контрактов на более высоком уровне, предоставление доступа к знаниям и технологиям, которые государство не может себе позволить иначе[29].

На практике на насколько оправданы данные утверждения. Для этого обратимся к другому исследованию Всемирного Банка, включившего более чем 1 200 коммунальных служб из 71 стран с развивающейся и переходной экономик[30]. Данные исследования показывают, что коммунальные услуги на коммерческих началах показывают более высокий уровень операционной производительности продуктивности труда.

В течение пяти лет и более после перехода коммунальных услуг с государственного обеспечения на частное на 45% увеличилась собираемость оплаты за услуги в энергоснабжении, на 11% сократились потери при распределении электричества, на 41% увеличилось количество часов подачи воды в день, на 18% увеличилось количество воды, проданное в расчете на одного работника коммунальной компании, и на 32% увеличилось электричество в расчете на одного работника. Последняя тенденция наблюдалась в основном за счет сокращения части служащих, которое в сфере энергообеспечения достигла 24% и в сфере водоснабжения 22%.

Интересно, что нет четкой тенденции роста цен на исследуемые коммунальные услуги. С одной стороны во многих странах государство оставляет за собой право регулировать коммунальные тарифы, с другой более высокая эффективность и конкуренция снижают себестоимость, что позволяет получать прибыль при существующем уровне цен на коммунальные услуги.

Также противоречива тенденция инвестиций. Исследование показывает, что компании в большинстве не осуществляют достаточный уровень инвестиций в модернизацию. И это не только благодаря низким тарифам, устанавливаемым государством. которые снижают возможность окупать капиталовложения, но и в монопольном состоянии новых собственников.

Частные случаи показывают, что в реализации каждого проекта государственно-частного партнерства возникают препятствия и «национальные особенности». Рассмотрим уроки и выводы трех case studies ГЧП: строительство дорог в Кореи, телефонизацию в Афганистане и энергоснабжение в Армении.

Развитие транспортной инфраструктуры в Южной Корее

С конца 1960-х годов правительство Южной Кореи стало строить и расширять магистрали за счет частных инвестиций, однако не позволяло частным компаниям обслуживать и управлять инфраструктурой[31].

В 1994 году «Закон о продвижении инвестиций частного капитала в инфраструктуру» установил четкую политику и процедуры для ГЧП во всех секторах, и расширил возможность для частного сектора обслуживать и управлять инфраструктурой. В соответствии с новым законом был запущен 21 национальных проектов и 12 местных. Однако в связи с недостаточной прозрачностью, излишне сложными процедурами, недостаточными стимулами для частного сектора и непривлекательными условиями разделения рисков, прогресс данных проектов был ниже ожидаемого[32].

Финансовый кризис в странах Восточной Азии снизил привлекательность инфраструктурных проектов для частного сектора, что привело к сложности реализации начатых проектов за счет средств государственного бюджета. Поэтому в 1998 года закон «О частном участии в инфраструктуре» позволил расширить виды ГЧП, которые предыдущим законом ограничивались схемами «строительство-эксплуатация-передача» и «строительство-владение-эксплуатация», а также возможность поддержки частных инициатив стратегического развития транспорта со стороны коммерческого сектора.

Также был создан Центр по частным инфраструктурным инвестициям (PICKO), оказывающий содействия подобным инфраструктурным проектам. Management Center В 2005 году центр был преобразован в Центр по управлению государственными и частными инфраструктурными инвестициями (PIMAC) и был присоединено к Корейскому институту развития (KDI), основному государственному исследовательскому институту. Функциями PIMAC являются исследовательская (составление планов ГЧП и мониторинг текущих проектов), рекомендательная и управленческая (разработка проектов ГЧП, анализ и выполнение ТЭО, содействие в проведении переговорах тендерах), консалтинговая (поиск и консультирование иностранных инвесторов, продвижение образовательных программ ГЧП)[33].

Анализируя опыт Южной Кореи по внедрению проектов ГЧП в транспортной инфраструктуре можно сказать следующее. Доля инвестиций частного сектора в инфраструктурные проекты значительно возросла с 1998 года с 500 млн. долл. США до 2,88 долл. США на 2005 году. Несмотря на рост государственных отчислений на развитие дорожной инфраструктуры за этот период, доля государственного сектора снизилась с 95 до 86%[34].

С помощью совершенствующегося законодательства и специализированного государственного агентства, содействующих процессу реализации проектов ГЧП, к августу 2006 года Южной Корее удалось запустить 154 проекта, из которых уже реализованы 64, 50 находится в процессе строительства, 18 – подготовке к строительству, 15 в процессе переговоров, и 7 в процессе рассмотрения. Из них 131 проект, стоимостью 41.4 млрд. долл. США реализуется на условиях концессии[35].

Несмотря на то, что в Южной Корее есть значительный опыт финансирования государственных инфраструктурных проектов за счет частного капитала, совершенствование законодательной базы и создание структуры, содействующей реализации подобной политики дало свои позитивные результаты.

Для устойчивого развития государству важны не только дороги. Следующий case study показывает успешный пример того, как всего за несколько лет возможно «из пепла» развить систему телекоммуникаций.

Развитие телефонной связи в Афганистане

После окончания войны в 2002 году на 1000 афганцев приходилось всего 2 телефона. Поддержание связи между деревнями было практически невозможно, даже для правительства. Осознавая важность телекоммуникаций для восстановления страны, государство приняло меря для продвижения роли частного сектора, фокусируясь на создании соответствующей законодательной базы.

В 2003 году была утверждена «Политика развития телекоммуникаций и Интернета», направленная на модернизацию и расширение телекоммуникационных сетей и предоставления доступа к данным услугам по приемлемому для большинства населения ценам. Политика поощряла участие частного сектора и рыночной конкуренции.

Однако на практике данная политика столкнулась с определенными трудностями, основными из которых были крайне ограниченные институциональные возможности и понимание технических, коммерческих и юридических аспектов телекоммуникаций. Доноры и другие агентства оказали поддержку государственным инициативам. Среди примеров поддержки международным сообществом государственных инициатив можно выделить реабилитацию наземной станции спутника связи в Кабуле и расширение линий связи в соседние страны, оказанные Целевым фондом реконструкции Афганистана (ARTF), помощь в подготовке закона по телекоммуникациям и распределению спектров Международным телекоммуникационным союзом, техническую помощь Всемирного банка, Азиатского банка реконструкции и развития, а также других организаций.

В результате данных мер удалось наладить развитие телекоммуникационного сектора. Сегодня существует более миллиона абонентов мобильного и стационарных телефонов, демонстрируя тенденцию ежегодного увеличения абонентов в среднем на 100%. Число подключений в год увеличилось с 2 на 1000 человек в 2002 году до 35 в 2005 году, и планируется составить более 100 подключений в год (см. график 1). Цены на услуги мобильных операторов снизились в среднем на 70% между сентябрем 2003 года и мартом 2005 годом[36].

Данный опыт показывает, что даже в бедной, пострадавшей от войны стране, правильная политика и законодательная база может способствовать быстрому развитию конкуренции в традиционно «государственных услугах».

Два вышеперечисленных примера показывают, что проекты государственно-частного партнерства могут вполне эффективно развиваться как в экономически благополучных странах за счет собственных ресурсов, так и неблагополучных странах с помощью поддержки институтов развития и гражданского общества. В качестве следующего case-study выбрана Армения, представляющая большинство общих для стран СНГ проблем.

Улучшение энергоснабжения в Армении

Энергетический сектор Армении испытал множество спадов: разрушение атомной электростанции в конце 1980-х, распад Советского Союза в начале 1990-х, экономическая блокада, повторяющиеся диверсии газопровода – все это отразилось на поставке энергоносителей. Технические и коммерческие сложности только усугубили проблему. Армяне пережили несколько суровых зим с подачей электричества в среднем по 2 часа в день. После этого правительства поставило цель провести реформу и приватизировать энергетический сектор.

Первая попытка приватизации в 2001 году не нашла широкой поддержки правительства. Более того, тендерная документация противоречила законодательству, а законодательная и регулятивная база недостаточно развитыми. Тем не менее, тендер был объявлен и международные операторы продемонстрировали определенный интерес. На этот раз правительство привлекло новых советников по подобному роду сделок, пересмотрело тендерную документацию, и улучшило законодательную и регулятивную базу. Осенью 2001 года объявило второй тендер на систему распределения. Но после террористических атак на Всемирный торговый центр, международные операторы не проявляли большого интереса к совершению крупных покупок на развивающихся рынках и секторах с «неиспытанной» законодательной базой.

Поэтому в 2002 году государство перешло к плану Б, предпочтя нового владельца головному подрядчику. Малоизвестная компания, зарегистрированная в Гернси, Midland Resources Holdings (MRH) продемонстрировало определенный интерес. Несмотря на то, что у торговой компании MRH, не было никакого опыта в сфере электричества, государство продолжило работать с данным «стратегическом инвестором». MRH принял управление над распределительной системой осенью 2002 года став первопроходцем в приватизации в данном направлении. Несколько российских компаний заключили сделку по финансовому контролю атомной электростанции в Медзаморе, владению ГЭС в Хаджане и каскаду Севан-Хразданских ГЭС стоимостью 96 млн долл. США в счет погашения государственного долга.

Начиная с 1996 года Армения поддерживала 24-часовое энергетическое обеспечение населения. Сборы составляют примерно 100% от продаж. Коммерческие потери зарегистрированы на уровне 4%. Начиная с 1994 года, проведенные реформы сэкономили правительству Армении примерно 385 млн долл. США[37].

Тарифы, устанавливаемые Правительством достаточно высоки, чтобы покрывать среднесрочные издержки. Повышение цен на электричество рассматривается многими аналитиками как позитивное, потому что в первую очередь стимулировало потребителей инвестировать в энергосберегающие технологии. Например, водоснабжающие компании модернизировали неэффективные системы накачивания воды с помощью электричества или переключились на гравитационные системы отопления без использования электричества. Повышение цен на электричество также стимулировало спрос на газ в бытовых и производственных целях.

Предполагалось, что повышение цен может быть «неподъемно» для беднейших слоев населения, но все же ситуация для населения в целом лучше, чем могла быть без проведения реформы. Более того менее обеспеченные армяне являются более добросовестными плательщиками за коммунальные услуги, чем частные компании и государственные учреждения, приводящие к дефициту бюджета. Социальные пособия возможно и не достаточны для покрытия расходов малообеспеченной части населения на электроэнергию, но возрастающие бюджетные поступления от данной отрасли могут адекватно возместить эту разницу. И действительно, социальные выплаты выросли как реальном выражении, так и в отношении в ВВП в период с 2001 по 2004 годы.

Уроки, усвоенные Арменией полезно рассмотреть и другим странам, проводящим или намеренным проводить похожие реформы.

- Вначале была политическая воля: Даже наилучшие усилия доноров не дадут эффекта, если государство и общество не поддерживает переход государственной собственности в частную.

- Важность лидерства: Подобные реформы должны проводиться под эгидой государственных чиновников, пользующихся уважением в обществе и имеющих репутацию преследования собственных интересов. Government officials

- Лучше совершать начальные ошибки, чем ничего не делать: Неуспехи во время первого тендера послужили хорошим уроком для дальнейшего развития законодательной и регуляторной базы в Армении.

- Частые, содержательное общение с участниками тендера дает свои плоды: Активное общение между правительством и участниками тендера повышает уровень доверия между сторонами и помогает провести двухуровневый качественный процесс тендера.

- Подходим комплексно: Результаты реформ в энергетическом секторе могут быть улучшены реформами в сфере водоснабжения и других отраслях. Когда ключевые потребители электричества повышают эффективность использования энергии, улучшается их финансовые индикаторы, и они могут своевременно платить по счетам, что тоже положительно отразиться на развитии энергетического сектора. При этом необходимо учитывать и социальную сторону, используя механизмы социальной защиты.

- Реформы должны начаться до приватизации: Для привлечения серьезных участников тендеров, необходимо тщательно подготовить правовую основу для приватизации.

- Строим доноров: Для правительства важно обговорить тот уровень и виды помощи донорских организаций. Спонсируемая донорами перераспределение счетчиков оказалось таким же эффективным как покупка новых.

- Качество превыше всего: Заключая договор с частным оператором, правительство должно фокусироваться меньше внимание на обязанность инвестировать, и больше на качество услуг и других результатов, ожидаемых от оператора. Инвестиции необходимо особенно рассматривать, когда важно измерить ожидаемую отдачу.

Как мы видим многие из практических рекомендаций, были уже упомянуты нами когда мы рассматривали теоретические основы признаков бюджетных и коммерческих секторов экономики, что еще раз свидетельствует о важности осмысления, прежде начала действий и постоянной учеба на ошибках своих и других стран.

Упорство Армении оправдалось – на сегодняшний день энергосистема работает бесперебойно эффективно 24 часа в сутки 365 дней в неделю.

Изложенные выше примеры не единственные в этом роде. Есть и менее успешные. Например, приватизации Почты в Австрии значительно сократило представительства в различных малонаселенных пунктах с целью поддержания финансовой состоятельности, что привело к недовольству части сельского населения.

6. Заключение

Естественный эгоизм, присущий коммерческому производителю, объясняет его первоочередное развитие. Тем не менее в обозримом прошлом количество и качество услуг, выполняемых за счет государственного бюджета значительно выросло. Используя метод аппроксимации прошлого на будущее можно предсказать движение маятника в обратную сторону до некоторой величины, которая будет принята, как оптимальная норма затрат между бюджетным и коммерческим секторами, норма, при которой достигается максимум развития системы в целом.

Современное состояние признать оптимальным сложно, хотя бы по причине отсутствия соответствующих измерений. Однако тенденции, наблюдаемые в государствах по всему миру свидетельствуют об «интуитивно»-прагматическом поиске новой «золотой середины» ограниченного государства.

Целью сообщества должно быть не избавление от бюджетного сектора (государства), отправление его хотя бы в музей древности. Это ложный путь, поскольку «общие дела» - непременный атрибут и частного коммерческого производителя. Целью сообщества должно быть совершенствовании бюджетного сектора, которое возможно при условии реального управления им сообществом.

Использованная литература:

1. Энгельс Ф. «Происхождение семьи, частной собственности и государства». Москва, издательство политической литературы 1989 стр.180

2. Шевцов А. «Человек — это общественное существо». Интернет. Ссылка проверена 05.05.09 http://dao-nagual.net/index.php?option=com_content&task=view&id=540&Itemid=5

3. Определение государства. Философский словарь, Политиздат, М., 1975г. стр 329

4. Вебер М. Типы господства 1922 Интернет. Ссылка проверена 05.05.09 http://www.vusnet.ru/biblio/archive/unknoun_type_of_having/

5. МакГрегор Д. «Теория X и теория Y», Воркфорс, 2002, том 81, издание 1, стр 32

6. Смит А. «Исследование о природе и причинах богатства народов», 1776, М.: Эксмо, 2007. — (Серия: Антология экономической мысли)

7. Нерсесянца В. “История политических и правовых учений”. Москва. Инфра-М, 1996г., стр 14

8. Локк Дж. «Два трактата о правлении», 1689

9. Кревельд М. «Расцвет и упадок государства». Альпина Бизнес Букс, 2005

10. Бальцерович Л. «Навстречу ограниченному государству», Новое издательство, 2007, стр 37-39

11. Балтиева А. «Школьные взносы в Киргизии: поборы или плата за труд?» Интернет. Ссылка проверена 05.05.09 http://www.centrasia.ru/newsA.php?st=1176694920

12. Зотин А. «Содружество кризисов». Ежемесячный деловой журнал РБК №4/2009 стр.33

13. Сидоренко С., Тарасова Н. «Мониторинг как инструмент оценки качества услуг: Технология расчета коэффициента удовлетворенности потребителей с целью корректировки аспектов деятельности учреждений культуры» Интернет. Ссылка проверена 05.05.09 http://www.inesp.ru/directions/social/publications/publications_detail.php?ID=678

14. «Необходимость двойного использования космоса» Интернет. Ссылка проверена 05.05.09 http://kosmos.claw.ru/shared/449.html

15. Капаров С. «Стандарты предоставления государственных услуг – новый этап административной реформы в Казахстане» Интернет. Ссылка проверена 05.05.09 www.kyzmet.kz/files/59.doc

16. Информационный портал о Боснии и Герцеговине. Интернет. Ссылка проверена 05.05.09 http://www.bosnia-herzegovinaru.info/Politicheskoe_sostoyanie..html

17. Бальцерович Л. «Навстречу ограниченному государству», Новое издательство, 2007, стр 41

18. Европейская комиссия «Частно -управляемые фонды пенсионного обеспечения и их вклад в достаточные и устойчивые пенсии». Сайт Европейского института профсоюза. Ссылка проверена 05.05.09 http://www.labourline.org/Record.htm?idlist=1&record=19184038124919022109

19. «Американское ноу-хау: судьи станут "частными"» Интернет. Ссылка проверена 05.05.09 http://www.pravo.ru/interpravo/news/view/6769/

20. Шварц Дж. «Альтернативные валюты становятся все популярнее». Перевод статьи инетернет-издания Times, 16.12.08. Ссылка проверена 05.05.09 http://www.inopressa.ru/article/16Dec2008/time/alternativa.html

21. Дугаев Д. «Нарисуем – будем жить. Часть 2». Журнал большой город. №7 (228). Ссылка проверена 05.05.09 http://www.bg.ru/article/8095/

22. «В России могут появиться частные тюрьмы». Информационное агентство Дейта.ру. 08.04.2009. Ссылка проверена 05.05.09 http://deita.ru/?news,,,,126697

23. «Латвия решилась на частные тюрьмы». Информационно-новостной портал г. Даугавпилса. 09.07.09 Ссылка проверена 05.05.09 http://www.gorod.lv/novosti/73597/latviya_reshilas_na_chastnyie_tyurmyi

24. Журнал Неволя. № 15. Сайт тюрьма и воля. Ссылка проверена 05.05.09. http://www.prison.org/smi/09042008.shtml

25. Варнавский В.. «Альянс на неопределенный срок». "ФельдПочта". 2004. N 29. стр 5

26. Всемирный банк, департамент устойчивого развития Восточной Азии и Тихого океана «Организационные единицы государственно-частного партнерства: уроки по их созданию и функционирования для развития инфраструктурных проектов», стр 16 Ссылка проверена 05.05.09. www.ppiaf.org/documents/gridlines/27PPP.pdf

27. Азиатский банк реконструкции и развития. «Руководство по партнерству государственного и частного секторов». 2008, Официальный сайт АБР, Стр 3 Ссылка проверена 05.05.09. http://www.adb.org/Documents/Handbooks/Public-Private-Partnership/default.asp

28. Всемирный банк, департамент устойчивого развития Восточной Азии и Тихого океана «Организационные единицы государственно-частного партнерства: уроки по их созданию и функционирования для развития инфраструктурных проектов», стр 23 Ссылка проверена 05.05.09. www.ppiaf.org/documents/gridlines/27PPP.pdf

29. Там же стр. 24

30. Гасснер К., Попов А., Пушак Н. «Увеличивает ли участие частного эффективность в распределении электричества и воды?» World Bank, Ссылка проверена 05.05.09 www.ppiaf.org/documents/gridlines/36does_privatesector_deliver_promises.pdf

31. Всемирный банк, департамент устойчивого развития Восточной Азии и Тихого океана «Организационные единицы государственно-частного партнерства: уроки по их созданию и функционирования для развития инфраструктурных проектов», стр 93. Ссылка проверена 05.05.09. www.ppiaf.org/documents/gridlines/27PPP.pdf

32. Хахм Ю. «Участие частного сектора в Инфраструктурной программе Республики Корея». Бюллетень транспорта и коммуникаций Азии и Стран Тихого Океана №72, 2003 стр. 57-75.

33. Официальный сайт Центра по управлению государственными и частными инфраструктурными инвестициями (PIMAC), Ссылка проверена 05.05.09 http://www.pimac.org/

34. Всемирный банк, департамент устойчивого развития Восточной Азии и Тихого океана «Организационные единицы государственно-частного партнерства: уроки по их созданию и функционирования для развития инфраструктурных проектов», стр 53. Ссылка проверена 05.05.09. www.ppiaf.org/documents/gridlines/27PPP.pdf

35. Гасснер К., Попов А., Пушак Н. «Выполняет ли частный сектор свои обещания?». PPIAF, стр 4 Ссылка проверена 05.05.09. www.ppiaf.org/documents/gridlines/36does_privatesector_deliver_promises.pdf

36. Бхатия Б., Гупта Н. «Трансформация телекоммуникаций в Афганистане», PPIAF, Ссылка проверена 05.05.09. www.ppiaf.org/documents/gridlines/1afghan.pdf

37. Саркисян Г., Балабайнян Г, Ханкинсон Г. «Армения путешествует по ухабистой дороге в бесперебойному обеспечению электричеством» PPIAF, Ссылка проверена 05.05.09 www.ppiaf.org/documents/gridlines/2armenia.pdf

 

Ссылки:

1. По некоторым имеющимся у автора сведениям судебная система в Кыргызской Республике, Российской Федерации, как и во многих развивающихся странах, по сути действует на коммерческой основе, производит услугу «тому, кто больше даст».

2. Если бы управляющих, менеджеров фирм с общественной собственностью меняли, как только прибыль при установленных тарифах цен падает ниже средней по соответствующему сегменту, то с большой вероятностью можно предположить, что стимул кнута свое привычное дело сделает.