В связи с отставкой Пола Вулфовица с поста председателя Всемирного банка на повестке дня вновь оказался вопрос, возникающий каждый раз, когда уходит очередной руководитель этого учреждения: кто станет новым главой Банка и сможет ли он его реформировать, превратив в эффективный инструмент борьбы с бедностью?

Этот вопрос весьма характерен: несмотря на множество реформ, которые Банк пережил за свою историю, его деятельность, похоже, постоянно вызывает недовольство — как у самих его сотрудников, так и у всех остальных.

Нетрудно понять, почему это недовольство столь распространено. Банк фактически неуправляем. Ведь речь идет о межгосударственной бюрократической структуре с десятью тысячами сотрудников и тысячами подрядчиков, вынужденной считаться с позициями десятков стран-доноров, чьи политические и экономические приоритеты зачастую вступают в противоречие друг с другом.

На это ведомство возложены такие «разнокалиберные» задачи, как борьба с коррупцией, поощрение гендерного равенства, снижение заболеваемости, поддержка сельского хозяйства, приватизация госпредприятий, строительство плотин и финансирование микрокредитов. В результате он просто не в состоянии сосредоточить внимание на нескольких основных направлениях.

Кроме того, вопреки урокам экономической истории, модель развития, взятая на вооружение Банком, основана на передаче средств правительствами богатых стран правительствам бедных государств — а этот механизм как правило отличается непрозрачностью и не позволяет контролировать несметное множество программ, разработанных различными государствами.

При таком количестве «приоритетов», начальников и самостоятельных игроков в лице суверенных государств нет ничего удивительного, что главная проблема Всемирного банка — это его неподконтрольность. Даже сам уход Вулфовица с поста, связанный с тем, что он существенно повысил зарплату своей подруге, был отмечен несоблюдением установленных процедур. Решение о его увольнении было принято за закрытыми дверями, а не в ходе официального голосования членов правления Банка, — хотя речь идет об эпизоде, случившемся прямо у них под носом и при их участии. В конечном итоге Банк вынудил Вулфовица подать в отставку и одновременно признал его невиновным в нарушении этических норм. Кроме того правление слегка шлепнуло само себя по рукам, отметив, что «были допущены ошибки». В общем классическое «соломоново решение» в духе Всемирного банка.

Впрочем, для бедняков всего мира куда важнее отсутствие контроля над кредитами, которые выдает Всемирный банк. Это учреждение, ведающее предоставлением международной помощи, не допускает независимого аудита проектов, которые оно финансирует, однако всем известно, что ошеломляющее количество таких проектов — от 20 до 50% от общего числа, если брать данные с начала 1990-х годов, — не соответствует критериям, принятым самим Банком.

В 2000 году Комиссия Мелцера, созданная при Конгрессе США (в нее входили как республиканцы, так и демократы), установила, что в течение 3–10 лет после выделения средств Банк проверяет лишь 5% из финансируемых им программ. Эта проблема не решена до сих пор, в результате чего подавляющее большинство экспертов сегодня высказывается за действительно независимый аудит проектов Всемирного банка. Как заявила недавно Нэнси Бёрдсолл (Nancy Birdsall), президент Центра за мировое развитие (Center for Global Development), «Без тщательной и независимой — а значит, заслуживающей доверия — оценки результатов мы не можем знать, какие программы эффективны. Мы не можем даже убедительно доказать эффективность международной помощи как таковой».

Для Банка главный критерий успеха — объем предоставленной помощи, а не ее результаты. Страны-реципиенты отлично осознают, что это ведомство ориентировано именно на раздачу максимального числа кредитов. Они берут эти деньги, обещая осуществить конкретные проекты, но, пока они аккуратно расплачиваются по кредитам, Банк — независимо от эффективности использования этих средств — может демонстрировать хорошие показатели возврата займов и автоматически предоставлять им новые. У кредитора и реципиента одна цель — чтобы поток финансовой помощи не иссякал, а потому Банк зачастую предоставляет новый заем незадолго до того, как приходит срок погашения предыдущего. (В тех редких случаях, когда страна-реципиент просрочивали выплату, США и другие страны-доноры не раз предоставляли нарушителям промежуточные кредиты на двусторонней основе, чтобы расплатиться с Всемирным банком и получить новый заем.)

Эта ориентация на кредитование подрывает и концепцию помощи, обусловленной экономическими реформами. Поскольку Банк редко закрывает кому-либо кредитный «вентиль», государства, не заинтересованные в реформах, не подвергаются особому давлению с его стороны. Пол Колльер (Paul Collier) из Оксфордского университета, изучая вопрос о международной помощи странам Африки, пришел к следующему выводу: «Некоторые государства пошли по пути реформ, другие — по пути регресса, но этот выбор, судя по всему, в основном не был связан с иностранной помощью. Отдельные данные в пользу этого вывода появлялись уже не первый год. Однако они замалчивались “порочным альянсом” стран-доноров и их критиков. Доноры, естественно, не хотели афишировать тот факт, что выдвигаемые ими “условия” предоставления помощи — лишь пустой звук».

Действительно, проблемы Всемирного банка — лишь отражение недочетов, свойственных всей системе зарубежной помощи. Никакой привязки этой помощи к экономическому росту или реформам не существует. Страны, добившиеся высоких показателей роста, — например, Китай и Индия — в пересчете на душу населения получали довольно скромную помощь. Кроме того, когда такая помощь поступает в страны, проводящие негодную экономическую политику, результатом становится не развитие, а лишь увеличение долгового бремени. Именно это происходит в странах Центральной и Южной Африки, где международная помощь, щедро выделяемая не одно десятилетие, лишь помогла правительствам ввергнуть регион в нищету, и обернулась для них гигантскими долгами, на возврате которых Всемирный банк уже поставил крест. Причем на создавшуюся ситуацию он реагирует «прощением долгов» — т.е. находит новые средства для дальнейшего кредитования государств с высоким уровнем задолженности.

Несомненно, существуют способы эффективной помощи бедным странам — в том числе за счет открытия рынков развитых стран для их товаров, обмена идеями и технологиями. Однако подход Всемирного банка к поощрению развития явно не соответствует поставленной задаче — и отставка его следующего президента в очередной раз напомнит нам об этом.

4 июня 2007

Опубликовать |