Дмитрий Бутрин / 10 августа

Бумажный полицейский

Непонятно, что заставляет с виду вроде бы серьезных людей пускаться в самые нелепые ухищрения перед лицом совершенно неизбежных событий. Например, президент Дмитрий Медведев 2 августа с большой помпой объявил первое в истории страны общественное обсуждение нового закона «О полиции» в Интернете, призванного, цитирую пояснительную записку к законопроекту, создать «законодательные основы организации и деятельности полиции в Российской Федерации в соответствии с новыми общественными отношениями». Вот уже несколько дней достоинства и недостатки будущего закона дискутируются на сайте zakonoproekt2010.ru посторонними гражданами, Кремль и Белый дом по капле «вбрасывают» подробности полицейской реформы, которую призван реализовывать законопроект уже с января 2011 года, дискутируются, как это и просил Медведев, каждый раздел и каждая статья, посетители сайта отвечают на четыре вопроса, на которые предлагает ответить президент: «Насколько проект закона отражает социальную функцию полиции? Насколько исчерпывающе и доступно прописаны полномочия и наиболее значимые функции полиции? Все ли общественные запросы к органам внутренних дел удалось удовлетворить? Какие дополнительные меры могут способствовать улучшению работы российской полиции?» И все это — несколько видоизмененный по сравнению с образцами середины 2000-х фарс в духе «управляемой демократии»: к полицейской реформе, за исключением переименования милиции в полицию, происходящее относится мало. Дело не в том, состоится ли в России в 2011–2014 годах полицейская реформа. Она, несомненно, готовится, некоторые ее элементы предполагается обнародовать уже осенью 2010 года. Однако закон «О полиции» как в силу своей истории, так и в силу содержания, не является ни ее ключевой частью, ни чем-то, что следует обсуждать предложенным способом.

Сначала — о самом законопроекте, разработанным двумя структурами: «оргкомитетом» по его созданию (участники неизвестны) и материнской структурой «оргкомитета» — Экспертным советом МВД по вопросам нормотворческой работы. Совет, в свою очередь, создан в 1992 году как смешанная группа из сотрудников МВД и лояльных МВД юристов из адвокатских и юридических объединений, членов Общественной палаты, представителей аппарата правительства, до последнего времени туда входила и омбудсмен Элла Панфилова. Совет по традиции возглавляет статс-секретарь МВД — 19 февраля 2010 года, то есть на следующий день после подписания Медведевым указа №208 о реформе системы МВД, им назначен Сергей Булавин, профессиональный милиционер, до этого трудившийся в ГПУ президента. Новую версию закона «О милиции», которая во исполнение мгновенного озарения Дмитрия Медведева спешно пришлось переписывать в закон «О полиции», готовил именно он — то есть речь, так или иначе, идет о попытке МВД переписать закон под нужды милиции.

Сделано это было достаточно традиционным способом. Под руководством Сергея Булавина «сотрудники органов внутренних дел, ветераны, депутаты, сенаторы, профессиональные юристы, представители общественных и правозащитных организаций, а также видные учёные и научные деятели» трудились над компиляцией и легким видоизменением положений четырех источников и составных частей — действующего закона РФ «О милиции», «Положения о советской милиции» 1973 года и ряда международных документов — декларации ПАСЕ о полиции 1979 года, Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка ООН того же 1979 года (например, на крайне общих положениях восьми глав последней, вместе с положениями должностных инструкций МВД, основаны крайне подробные главы о применении полицией физической силы и спецсредств). Напомним, действующий закон «О милиции» — также советского происхождения. Он принят Верховным советом РСФСР 18 апреля 1991 года как калька с первого и последнего закона СССР «О милиции», принятого, в свою очередь, 6 апреля 1991 года. До этого в СССР обходились без закона о милиции, руководствуясь «Положением о советской милиции» от 8 июня 1973 года — последняя попытка МВД СССР противостоять распаду милицейской системы в 1991 году, собственно, и стала действующим законом «О милиции». Подавляющее большинство норм, описывающих требования к будущей полиции, содержатся и в документах 1991 и 1973 года, в тексте 2010 года они лишь более подробно расписаны и расширены — не по существу, а по форме. Так, широко обсуждаемая норма закона «О полиции», позволяющая в целях пресечения преступлений проникать в любые помещения, содержалась и в «Положении о советской милиции», — со стыдливой поправкой «преимущественно в дневное время», которая в тексте 2010 года уже не сохраняется. Там же, в документе 1973 года, стоит искать истоки декларируемого права полиции бесплатно пользоваться связью и автотранспортом, находящихся в любой собственности, — правда, советская милиция имела на это право «в неотложных случаях», а российская полиция — «в служебных целях».

Вообще, от документа МВД о самореформировании после десятков заявлений самой МВД о том, что в милиции ничего, кроме зарплаты, реформировать не нужно, ничего другого ждать и не приходилось. Текст законопроекта «О полиции» предсказуемо является документом, в котором нынешняя милиция описывает в общих чертах мир собственной мечты, где преображенной идеальной полиции было бы максимально комфортно работать. Конечно, документ не избежал некоторых ограничений и в отношении полицейских: так, для них расширены нормы, запрещающие им любое получение внеслужебного дохода. Тем не менее, в описании собственных прав и обязанностей, которые с точки зрения граждан также являются во многом правами, разработчики МВД России не поступились практически ни одним из прав, предоставлявшихся им в 1973 году. Даже выглядящее в 2010 году диким право «приглашать» в полицию кого угодно для внутренних задач правоохранительных органов — советское наследство: в «Положении о советской милиции» оно звучало так — у милиции есть право «вызывать в милицию граждан по делам, находящимся в производстве милиции», и точка. Все это касается подавляющего большинства норм, фигурирующих в законе, — они сформулированы по итогам милицейской реформы 1973 года, в свою очередь, аннулировавшей эксперименты времен Никиты Хрущева по частичной децентрализации работы МВД. Отмечу, даже формально ситуация схожа: идея Дмитрия Медведева об изъятии полномочий по финансированию МВД у местных властей аналогична идее Леонида Брежнева о финансировании милиции СССР исключительно из союзного бюджета. Нововведения законопроекта «О полиции» — чисто косметические: это общественный контроль над МВД, который, исходя из текста, будет регламентирован внутренним актом самой МВД, заведомо анекдотические публичные доклады участкового вверенному ему под надзор местному населению, право полиции ломать замки и запоры и прочие милые мелочи. В остальном все это попытки порой шизофренической регламентации (чего стоит только одна обязанность полицейских не бить граждан резиновой палкой в одну и ту же часть тела, зафиксированная прямо тут, в законе! — но, увы, без ссылки на конкретную норму УК, карающую такое поведение полицейского) того, что уже в целом и общем регламентировано.

Поставленная Дмитрием Медведевым перед МВД задача выполнена, причем блестяще — вряд ли каким-либо другим способом можно было бы выяснить, что является идеалом для высокопоставленных соратников Рашида Нургалиева, никакой критики закона «О полиции» не высказывающих. Самым главным моментом законопроекта является фиксация в качестве нормы принципа, который уже в течение многих лет является базовым для милиции РФ: принципа презумпции законности действий правоохранительных органов — действия полиции будут считаться полностью законными (и обязательными к исполнению), пока в специальном порядке не установлено иного. И именно этот момент и является ключевым в будущей полицейской реформе — это, пожалуй, один из немногих моментов законопроекта «О полиции», который стоит обсуждать.

Разумеется, в планируемой реформе есть внешне куда как более важные вещи. Например, «парный» к нынешнему закону закон «О прохождении службы в полиции», который будет принят также в 2010 году и, видимо, установит правила перехода сотрудников милиции в полицию. Или, например, ожидаемый указ МВД о судьбе следственных структур МВД, Генпрокуратуры и ФСБ — судя по всему, уже в этом году будет предпринята новая попытка создания единого Следственного комитета, что отделит функции следствия от функций охраны порядка. Немаловажно и то, что закон «О полиции» неявным образом предполагает, что в РФ нет никакого Минюста — во всяком случае, новая полиция в нем явно нигде не нуждается.

Разумеется, много более важным, чем все, что сказано в законе, будут положения президента о том, как будет структурирована полиция: из закона 1991 года пока выпало разделение милиции-полиции на криминальную милицию и милицию общественной безопасности, но появилось абстрактное упоминание «территориального органа» полиции — в случае, если в полиции дублируют тот же принцип недублирования региональной структуры и структуры федеральных округов, как это работает в случае с системой арбитражных судов и Сбербанка, систему ждут действительно большие изменения. Наконец, с МВД никогда ничего не произойдет до тех пор, пока его контрольные, нормотворческие и оперативные функции не будут отделены друг от друга: одна из основ гомерической коррупции в будущей полиции — именно корпоративное единство МВД, которое, вообще говоря, еще в 2003 году должно было стать федеральной службой, а не министерством.

Однако очевидно, что никакими «нарезками» полномочий, переименованиями, новой формой и административными регламентами проблему российской милиции решить невозможно. Проблема, собственно, в том, что скрывается за «презумпцией законности», и в том, что глава МВД Рашид Нургалиев пытается преподать как «новые общественные отношения», которые призвана закрепить реформа. А именно — сложившееся патологическое выделение сотрудников органов внутренних дел (наряду с сотрудниками прокуратуры, судебной системы и значительной части сотрудников федеральных органов власти) в четко очерченную социальную группу, отделенную от общества. МВД, комментируя положения закона «О полиции», прямо проговаривает, что «патерналистстким» взаимоотношениям МВД и общества (МВД — пастырь, общество — стадо) должно прийти на смену равноправие и сотрудничество полиции и общества.

А сам текст закона «О полиции» закрепляет эту модель: хоть в виде пастыря, хоть в виде коллеги-овцы на том же пастбище, сотрудник правоохранительных органов — это человек, не являющийся и не могущий быть рядовым членом общества. Это специальный человек: этичный, образованный, решительный, соблюдающий клятву полицейского, спасающий утопающих и чуждый коррупции, но совершенно не такой, как все остальные. Черты этого разделения существовали и в СССР, но к 1991 году отчуждение МВД от общества начало приобретать характер онкологического заболевания. Провоцировалось оно, с одной стороны, вооруженностью сотрудников милиции, правом на насилие, повышенными возможностями коррупции и социальными льготами, а с другой — категорически неадекватной системой взаимоотношений среди сотрудников самого МВД, ростом личных рисков и огромной (и в основном абсолютно нерациональной) служебной нагрузкой, в том числе отчетной. Спустя 20 лет такой жизни мы имеем то, что имеем: милицию как изолированную социальную группу, уверенную в абсолютной незаменимости, непогрешимости и неподконтрольности, претендующую на фиксацию своего особого положения в обществе всеми способами, которые приходят в голову. Дело даже не в том, что любой милиционер на пятнадцатой минуте частного разговора начинает обсуждать с тобой будущую льготную пенсию, а в том, что он абсолютно уверен: его работа обязана выделять его из числа прочих работающих — доходом ли, социальными ли льготами, особыми возможностями нарушать закон, да чем угодно. Основной аргумент «Мы идем под пули», разумеется, легко парируется контраргументом: смертность среди водителей автотранспорта в ДТП сравнима с милицейской, однако таксисты не требуют первоочередных прав по устройству детей в детсады, школы и вузы, не настаивают на выходе на пенсию в 45 лет и не просят правительство беспрепятственно давить на дороге пешеходов, за исключением детей и лиц пенсионного возраста.

И именно с этой психологией полицейская реформа ничего делать, похоже, не собирается. Тем не менее, хотя пример Грузии продемонстрировал, что эффективная полицейская реформа возможна и в таком виде, игнорировать ее в России, в отличие, например, от Украины, где правоохранители в целом не видят себя отдельной от населения кастой ангелов-карателей зла, невозможно. Если бы законопроект «О полиции» содержал хоть какие-либо отступления от схемы, в которой полицейский обязан видеть себя не сотрудником общедоступного антикриминального сервиса, а Борцом с Преступностью и Беззаконием, его можно было бы обсуждать. Но, поскольку этого нет и в помине, какой смысл дискутировать реинкарнацию текста 1973 года, рассчитанного на другое общество, другой социальный строй и другое устройство госаппарата? Если в МВД хотят принять этот закон «О полиции» — да пусть на здоровье принимают, от старого он отличается лишь неинтересными нам нюансами, которые мало что изменят. Но другим соавторам полицейской реформы стоило бы подумать — если нынешний закон не снимает проблемы острой ненависти, страха и абсолютной некооперативности по отношению к милиции со стороны населения, то зачем тратить время на этот вариант нового? Этот текст не решит ни одной проблемы. Решит проблему текст (и не только текст), реализация которого сделает полицейского обычным гражданином России, после работы снимающего форму и посему не отличимого ничем от пекарей, токарей, водителей и клерков.

Правда, боюсь, что тут диагнозы правозащиты точны. Самореформирование МВД (как и прокуратуры, где все едва ли лучше) — бессмысленное оттягивание времени, сопротивление МВД и протесты против полицейского произвола будут быстро нарастать, заболтать эту проблему даже десятком сайтов и десятком тысяч простодушных комментариев-советов на этих сайтах не удастся. В предложенном виде закон «О полиции» в целом не более вреден и не более полезен, чем действующий закон, и поэтому не стоит тратить на него ресурсы. Осталось только ответить на вопросы Дмитрия Медведева: проект закона отражает нынешнюю социальную функцию полиции точно, в этом-то и беда; полномочия и наиболее значимые функции полиции в законе прописаны так, как это удобно милиции, а это не наши проблемы. Общественные запросы к органам внутренних дел законопроект «О полиции» не удовлетворяет чуть менее чем полностью. Единственные дополнительные меры, которые могут способствовать улучшению работы полиции — наконец осознать, что, обманув общество в вопросе полицейской реформы, правительство и Кремль обманут лишь сами себя. Ведь нынешняя полная дискредитация МВД в глазах общества — это, вне зависимости от политических последствий, как минимум не меньшая проблема власти, чем проблема общества, уже давно привыкшего жить без дееспособной милиции и решать свои проблемы самостоятельно.