Элла Панеях / 19 марта

Разделение властей

Взявшись представить взгляд социолога — а не юриста — на бытование закона в России, с самого начала сталкиваешься с почти непреодолимой трудностью. Дело в том, что сама структура законодательства РФ является порождением своего рода карго-культа. Оно сделано «как у людей»: по лекалам, предназначенным для стран с совершенно другим государственным устройством. Где, например, реальное — содержательное! — разделение ветвей власти проходит по линии отношения к закону: судебная, законодательная и исполнительная. И я вовсе не к тому здесь веду, что именно такая структура является единственно правильной, или лучшей из возможных, а у нас эту священную корову заморили голодом до полного истощения надоев. Конкретная конфигурация системы сдержек и противовесов вовсе не является какой-то самостоятельной ценностью, вроде свободы, порядка или хороших дорог. Ситуативно сложившийся расклад, позднее зафиксированный в конституциях и писанном праве, — не более того. А вообще без какой-то структуры поддержания баланса различных сил не обходится даже самая замшелая диктатура. Да и ограниченное суперлиберальное государство не обойдется тоже.

Проблема в другом. Законы какой-нибудь Франции написаны в предположении, что охранять и исполнять их будет та система, которая существует на самом деле, а не та, какую «правильно» было бы иметь уважающему себя государству. В России же на практике отдельные части государства, создающие баланс властей — худо ли, хорошо ли, но создающие, — разделены иначе. Не по функции в обеспечении верховенства права, а непосредственно по полномочиям. Или, говоря социологически, по отношению к тому самому легитимному насилию, монополия на которое, по Веберу, и является главным активом и квалифицирующим признаком государства.

Здесь необходимо отступление о том, что такое легитимность. Легитимность — это не когда все правильно и все со всем согласны. И не тогда, когда все по закону. Легитимное действие — это такое действие, которое не оспаривается никем из игроков, которые имеют право и возможности это действие оспорить. Действие перестает быть легитимным, когда субъекту действия приходится прилагать специальные усилия, чтобы защитить свое право поступать так, как он поступил, вне зависимости от исхода конкретной разборки. Например, когда вмешивается представитель закона. Или когда поднимается такой шум, что невозможно становится игнорировать общественное мнение (коллективный игрок). Или когда президенту удается вовремя дозвониться до прокурора и остановить неправомерный арест. Или когда зарвавшегося ворюгу из мэрии сдают свои.

Таким образом, когда милиционеры, как недавно случилось в Новосибирске, калечат профессора консерватории — это нелегитимное насилие. Что мы и видим: поднимается шум, общественность и влиятельные люди требуют наказания виновных, возникают вопросы у московского начальства. Сойдет безобразие с рук виновникам, или не сойдет — легитимности их выходка в любом не снискала; придется защищаться от возможных и очень немаленьких неприятностей. Когда же в отделении милиции метелят «наркомана», выбивая признание, — это, как бы не было грустно признать, в нашей стране вполне себе легитимное насилие. Все знают, но никто — из тех, чье слово в данном вопросе имеет вес, — не возражает.

В России имеет смысл, наверное, говорить о силовой, регулирующей и распределительной ветвях власти. Силовая — ведомства, имеющие прямой доступ к насилию, энфорсеры. Попросту говоря, те, кто может легитимно (не обязательно законно) сломать вам жизнь или позвоночник, не обращаясь к посредникам. Сюда входят все силовики, прокуратура, УИН. И суды в роли инстанции, разбирающей уголовные дела (о судьях по гражданским делам разговор отдельный и длинный). Регулирующая власть прямого доступа к насилию не имеет. Зато она генерирует запреты и требования, а потом контролирует их исполнения. Так называемые законодатели частично выполняют эту задачу, но подавляющее большинство официальных правил, регулирующих нашу жизнь, создается в виде подзаконных актов непосредственно регулирующими ведомствами: налоговыми, лицензионными, пожарным надзором, городским правительством, администрацией президента. Эти же ведомства осуществляют контроль над выполнением правил, но за принуждением к исполнению обращаются к силовикам. Это те, кто может легитимно отобрать у вас деньги или потребовать от вас затрат в неденежной форме, хлопот по оформлению отчетности, доказательств, что вы не верблюд. Но для того чтобы осуществить регулирующее воздействие в случае сопротивления, регуляторам приходится прибегать к «профессионалам насилия», силовикам. И если силовики не готовы помочь, экспроприация не состоится. Это первое плечо системы сдержек и противовесов в российском варианте.

Распределительная власть вообще насилием пользуется крайне редко: она распределяет ресурсы, аккумулированные регуляторами (под страхом насилия, поставляемого силовиками), по правилам, прописанным регуляторами же. Это всяческие дорожные службы, социалка, пенсионный фонд (взносы для него, по сути, собирает МНС), народное образование и государственная медицина. Их власть базируется на способности дать, а не отнять. Но эта власть превратится в фикцию, если регуляторы не перекроют независимые от государства каналы получения тех же благ. Не обязательно запретить совсем; достаточно сделать их дорогими и труднодоступными через налоги, через многочисленные условия, которыми обставляется разрешение продолжать работать, или прямое лицензирование. Никто не запрещает частное образование или медицину. Но большинству доступно только государственное, пока на то есть воля регуляторов. Это второе плечо.

Третье плечо российского разделения властей — зависимость силовиков от благ, распределяемых государством. Оно слабовато — у силовых ведомств давно уже собственный бюджет, официальный и не совсем. И оттого вся конструкция слегка перекошена в силовую сторону.

Пытаться надеть на эту конфигурацию «нормальную» конституцию и «нормальный» корпус законов бесполезно: платье шито не на эту фигуру. Признать реальность и строить правовую систему с нуля с ее учетом — у российской элиты не хватит ни креативности, ни интеллектуального мужества. Что делать? Знал бы прикуп, жил бы в Сочи. Не дай бог такого счастья, впрочем, в преддверии 2014 года.