Политика, с помощью государственных СМИ представленная обществу как борьба с внешними врагами, в основном фантомными, создает шумовой фон, за которым плохо видна другая борьба — внутренняя.
Это борьба государства с самим собой, с тем, что многое в стране зависит от очень небольшого круга людей и решается персонально и вручную; что качество подготовки управленцев низкое; что частные и общественные роли, частные и общественные карманы смешиваются; что нормой являются разного рода особые условия для особых людей и случаев.
У государства, переросшего эти проблемы, должны быть примерно такие свойства: деперсонализованный, основанный на законах процесс управления; прозрачный и фиксируемый письменно процесс принятия решений; четкое разграничение между частными и общественными ролями, частными и общественными карманами; профессиональное чиновничество, получающее работу и продвигающееся по службе в соответствии с компетентностью и заслугами (меритократия); регламентированный законом процесс обжалования решений власти.
То, что российское государство не вполне соответствует этим азам государства нового времени, понимает не только Алексей Навальный и не только критически настроенная часть российского общества. Особенность нашего исторического положения в том, что понимают это все. Российское общество модернизировано в гораздо большей степени, чем российское государство. Поэтому мы — в большинстве — хорошо видим недостатки государственной системы, и это создает постоянно тлеющий общественный конфликт.
Урбанизация (силой) и отмирание (отбивание силой) традиционных ценностей в течение советского ХХ века приблизили российское общество в ценностном отношении к западным. А государство советский период истории отбросил назад. Советская власть смела все достигнутые за предшествующие сто лет завоевания в части регламентации управления, развития права и воспитания бюрократической элиты.
В России, таким образом, при высоком уровне модернизированности общества сильно затянулось вызревание модерного государства. Конфликт между обществом и государством будет тлеть, вспыхивая и затухая, пока эта пропасть существует.
Из смысла предпринимаемых Кремлем внутриполитических действий видно, что в Кремле это понимают. Один из путей, по которым российские лидеры идут, пытаясь решать проблему, — это попытки демодернизировать общество. С помощью медиа и системы образования на головы граждан обрушиваются домодерные, даже донаучные ценности, что вроде бы должно приблизить уровень развития общества к уровню развития государства. Кто знает, может быть, мы с государством и встретимся в XVII веке. Но власти сами, кажется, не верят, что могут развернуть социальные процессы вспять. Поэтому предпринимаются действия и во встречном направлении — в направлении создания в России современного государства. Это можно было бы назвать ползучей институционализацией, если бы не звучало так ужасно.
От персон — к функциям
Одно из направлений борьбы с эксцессами персонализма — отправка на пенсию разного рода тяжеловесов и харизматиков. Конечно, о настоящем упорядочении процесса ротации высших управленческих кадров речи пока нет. Кремль выезжает скорее за счет естественной смены поколений, падающей экономики и даже санкций. Те, кто настроился в свое время на бесконечный рост российского пирога и не смог перестроиться на его уменьшение, утратили былое могущество. Владимир Якунин, подвизавшийся на ниве традиционных ценностей, но не перестававший просить денег, потерял роль образцового слуги государева.
Кремлю удалось избавиться, помимо Якунина, и от нескольких других сослуживцев и друзей президента. Сергей Иванов, пять лет проработав главой администрации президента, в прошлом году превратился в спецпредставителя по экологии. Тогда же сошли со сцены бывший глава ФСО Евгений Муров, бывший глава ФСКН Виктор Иванов, руководитель Федеральной миграционной службы Константин Ромодановский, бывший руководитель Федеральной таможенной службы Андрей Бельянинов.
Превращение губернаторов в управляемых функционеров началось еще отменой выборов, отъемом у регионов бюджетной самостоятельности и упразднением верхней палаты парламента как палаты губернаторов. При Дмитрии Медведеве-президенте были выведены из игры губернаторы-харизматики Эдуард Россель, Юрий Лужков, Минтимер Шаймиев и другие. У борьбы с самостоятельными губернаторами и сегодня те же принципы, меняются только детали. В позапрошлом и прошлом году замены игроков были конфликтные — с уголовными делами. Среди новоназначенных функционеров оказалось три бывших сотрудника службы охраны президента — Алексей Дюмин, Дмитрий Миронов и Евгений Зиничев, — что могло означать, что верные исполнители, которые всех устраивают, остались только в ФСО. Но на место Зиничева с тех пор был уже назначен молодой и положительный Антон Алиханов, а в этом году замены все — пока — мирные и не из охраны президента.
Случившаяся недавно замена сразу пятерых глав регионов была примечательна своей «пакетностью», но ее принципы снова те же: подотчетность руководителя центру и управляемость региона. Стоит обратить внимание поэтому не на принципы, а на растущую упорядоченность отбора, которую, вероятно, и хотело продемонстрировать обновленное управление внутренней политики Кремля во главе с Сергеем Кириенко. Обществу показали, что теперь у Кремля есть не только разные рейтинги губернаторов, с которыми всегда может свериться главный российский выборщик, но и экзамены. Кандидаты, прежде чем предстать перед выборщиком, проходят некие тесты, позаимствованные из «бизнес-моделей подбора кадров». Это ведь шаг к системе квалификационных экзаменов на государственные должности и к упорядоченной ротации кадров, то есть к отбору по заслугам, то есть к меритократии.
От власти — к сервису
Еще одно направление институционализации — приучение чиновников к мысли, что это они предоставляют гражданам услуги, а не граждане им. Делается это и через введение новых кадров, и через формализацию работы. Само по себе это направление, как и деперсонификация управления, не новость. Ограничение чиновничьего усмотрения, формализация процедур, введение четких критериев оценки работы госслужащих лежали в основе всех попыток административной реформы в России.
Ограничение того, что Макс Вебер называл «инстинктом власти», вообще есть одна из основ формирования современной бюрократии. В созданных в течение минувшего года по всей стране «службах одного окна» — многофункциональных центрах — очевиден подход к государственным функциям как к услугам. Сотрудники этих центров не имеют инстинкта власти, то есть не склонны к коррупции, потому что не имеют никакой власти. Они — посредники между гражданами и ведомствами, имеющими власть выдавать паспорта, справки и разрешения. В центрах работают люди, прошедшие несложные курсы. Они не всемогущи, но расторопны и доброжелательны ровно в тех рамках, в какие поставлены, и это работает. (Есть ли в этих центрах что-то, что нельзя было бы заменить хорошим компьютерным интерфейсом? Пожалуй, нет, но это другая тема.)
Похожим образом в больших банках, в больших госструктурах, в пользовании некоторыми городскими услугами российский человек иногда начинает чувствовать себя клиентом, а не подданным. В развитии этой стороны модернизации особая роль отведена Москве, где отношение к жителям как к клиентам вполне ощутимо. Эти клиентские услуги — от коммунальных до парковочных — неоправданно до́роги, потому что политического влияния население не имеет, но они воспринимаются как услуги, что существенно для будущего.
Внутреннее противоречие
Так выглядит сегодняшний этап модернизации российского государства. Успехи обязательно нужно отметить, потому что, во-первых, они есть, а во-вторых, действующие правила игры — это именно то, что останется, когда на смену нынешним политикам придут другие. Трудности со сменой людей, находящихся у власти, как правило, преувеличиваются, а вот трудности, связанные с изменением правил игры, недооцениваются и стоят любому государству дорого.
Беда нынешней модернизации — в ее внутреннем противоречии, связанном с противоестественным направлением ответственности. Чиновники отчитываются перед вышестоящими чиновниками, а не перед людьми, ради которых работают. Представленные как модернизационные (и действительно ими отчасти являющиеся), недавние смены губернаторов — с рейтингами и тестами — цементируют роль губернаторов как чиновников, а не политиков, то есть закрепляют отсутствие реальной обратной связи с обществом.
Кремль во главе с Владимиром Путиным строит унитарное авторитарное государство как минимум с 2004 года — года отмены региональных выборов. Кадровые резервы, рейтинги и тесты — это до смешного мало для системы, стремящейся к работающему авторитаризму. Вытеснение оппозиции в несистемные области, как выяснилось, не ускорило формирование современного государства. В отсутствие давления снизу Кремль организует войны, тратит деньги на праздники и спортивные мероприятия.
То, что получается пока, выглядит как парадоксальное сочетание домодерного государства, в котором население — это подданные, с элементами «нового госуправления» (New Public Management), в котором население — это клиенты. Государство нового времени, о котором речь шла в начале, — это такое, в котором население состоит из граждан. Поскольку формирование современного государства в России еще далеко от завершения, дружелюбные и современные по форме государственные услуги часто оказываются чрезмерно дорогими. У российского человека либо ничего нет, либо он оказывается окружен навязанными услугами. Россияне из подданных превращаются в клиентов, минуя стадию граждан.
