Оборот «плохие институты — главная проблема России» давно стал мантрой у всех: от самых либеральных экономистов до руководителей государства. Но что скрывается за словосочетанием «плохие институты»? Как и в большинство таких условных терминов, в него можно вложить десятки самых разных смыслов. Мне, например, доводилось сталкиваться с весьма уважаемыми и умными людьми, которые были убеждены, что речь идет о недостатке регулирования, и считали, что, чтобы улучшить ситуацию, необходимо принять побольше законов. Я попробую рассказать две истории о том, что такое эти самые «плохие» институты и как их качество влияет на каждого из нас.
Дуглас Норт был одним из людей, которые вынесли за пределы узкой академической дискуссии слово «институты» в его современном значении (правила + механизмы принуждения к их исполнению). Такое определение — это, конечно, упрощение до уровня «Колобка», но для расхожих терминов, поселившихся в десятках академических традиций, по-другому, наверное, и нельзя. Важной особенностью Норта как ученого было то, что до самой своей смерти (чуть больше года назад) он продолжал активно работать с этим понятием, развивать и переосмыслять его. Одним из результатов такой работы стала книга «Насилие и социальные порядки», написанная коллективом с его участием.
В книге несколько довольно простых идей. Первая состоит в том, что социальные порядки бывают открытого доступа — такие, где институты для всех примерно одинаковые, — и ограниченного доступа, где всевозможные публичные блага, в частности справедливый суд, хорошая полиция и т.д., доступны по преимуществу группам, которые вошли в так называемый «консорциум элит». Для членов этого же консорциума элит есть работающие институты. Авторы при этом указывают, что режимов открытого доступа на земном шаре очень немного. Большая часть населения Земли живет в режимах ограниченного доступа. Однако режимы ограниченного доступа тоже бывают разными. Авторы градуируют их по шкале «устойчивые — хрупкие», и главным маркером того, насколько хрупким или устойчивым является режим, они полагают вероятность скатывания в неконтролируемое и непрогнозируемое насилие. Особенно важно при этом применение непредсказуемого насилия в отношении тех, кто входит в консорциум элит (в отношении остальных граждан в режимах ограниченного доступа насилие и так применяется не очень предсказуемым образом). Именно к российскому материалу то, что написано в этой книге, приложимо очень хорошо.
Почти пять лет назад мы с Эллой Панеях попробовали на уровне колонки соотнести построения Норта с соавторами с российским материалом. Разбирая обыски на квартире Ксении Собчак, мы утверждали, что начинается постепенное разрушение этого самого консорциума элит. Когда в дом к дочери духовного отца действующего президента приходят в такой же манере, как к большинству обычных жителей страны, — это говорит о том, что относительная защищенность элит, существование для них относительно справедливого суда и относительно благонамеренной полиции постепенно заканчивается. События последних лет показали, к сожалению, что наш прогноз был верен. С одной стороны, внезапные аресты высокопоставленных чиновников, обыски и конфликты между силовиками — это, казалось бы, нормально. Ненормально то, что закон стал применяться к ним примерно так же, как и к остальным гражданам, — то есть практически без оглядки на стандарты доказывания, с явными провокациями и т.д. Ситуация первой половины двухтысячных предполагала принципиально иное отношение: переговоры, предложение «продать», «уехать» и т.д. и только затем — переход к насилию (вне зависимости от степени легальности этого насилия). Одновременно среди чиновничества среднего уровня, которое тоже имело все основания считать себя частью этого консорциума элит, начал распространяться липкий страх. Сегодня основной ужас чиновника — не потерять место, а «сесть». Причем доминирует понимание того, что «сесть» можно по любому поводу и совершенно не обязательно для этого нужно что-то неправильно сделать или, упаси бог, украсть. В то же время исследования Института проблем правоприменения показывали, что именно чиновники до последнего времени были самой привилегированной группой отечественных подсудимых. Но теперь насилие стало непредсказуемым и для них.
Можно, конечно, злорадствовать. Некоторые мои знакомые из предпринимательской среды, глядя на своих контрагентов в чиновничьих рядах, прямо говорят о том, что пора и им пожить так, как вся страна жила до этого. Отливаются, в общем, кошке мышкины слезки. Но беда в том, что относительно устойчивые порядки ограниченного доступа, то есть такие, которые могут обеспечить работающие институциональные рамки хотя бы для узкого круга привилегированных, имеют шансы развиваться в сторону постепенного расширения круга элит. С годами в число тех, кого нельзя бить в полиции, включаются не только депутаты и прокуроры (как было в 90-е), но и чиновники вообще (как стало в 2000-е). Потом добавляются предприниматели — может быть, не все сразу, но тем не менее. Потом условное «верховенство закона» наступает и практически для всякого образованного и работающего человека. А там недалеко и до ситуации условных США, где, как показывают исследования, к чернокожему безработному необразованному наркопотребителю суды и полиция будут относиться примерно так, как в России относятся к среднему гражданину. Но для всех остальных будет существовать «надлежащая процедура». А мы движемся в обратном направлении. И если когда-нибудь мы и начнем двигаться вперед, то только этим путем. Сначала устойчивые правила для немногих, потом круг этих немногих постепенно расширяется. Без защиты прав лорда не может быть защиты прав виллана. И верить в то, что завтра в один момент эти права станут одинаково защищены для всех, — наивно.
Итак, институты не могут быть хорошими для всех. Но могут быть хороши для некоторых. И первая черта плохих институтов — невозможность для того, кто входит в эти элиты, предсказать, что завтра будет считаться правилом, что будет считаться нарушением, кто и как будет это нарушение выявлять и за него наказывать. Вторая черта плохих институтов — неравномерность. По крайней мере, внутри круга «достойных» институты должны действовать одинаково. И именно эта равномерность внутри элит обеспечивает устойчивость порядка как такового.
Равномерность работы институтов означает, что применение некоторого правила к одному человеку гарантирует аналогичное его применение к другому. Так, адвокат, специализирующийся на коррупционных делах, объяснял мне, что суд никогда не исключит из числа доказательств видеозапись получения взятки, с какими бы процессуальными нарушениями она ни была получена. Суд ориентирован на вопрос факта, и видеозапись всегда остается в числе доказательств. Юристы могут ужаснуться, но речь идет о «хорошем» (в значении «хорошо работающем») институте. Мой эксперт рассказывал о том, что так будет всегда и по отношению ко всем, кто входит в группу «чиновники». Вот так трактуется закон — это предсказуемо и единообразно.
Навязшее в зубах последнее дело Алексея Навального не привело к остановке торгового оборота в стране, хотя, будь аналогичное расследование проведено в отношении всех, к кому такая фабула приложима, торговля бы встала. Недавний случай, когда представители Иркутского университета утверждали в суде, что каждый благонамеренный преподаватель должен быть на рабочем месте с 8:30, если нет специального локального нормативно-правового акта, который бы устанавливал иное, не привел к обрушению учебного процесса ни в самом университете, ни в стране. Хотя, если такая практика возникнет, российская вузовская система скончается в довольно смешных конвульсиях. Институт, который не предполагает, что правило, примененное к одному человеку, должно быть немедленно схожим образом применено ко всем, кто находится в той же позиции, — плохой институт.
Равномерность очень важна для устойчивости социального порядка вообще. Потому что институт, кроме всего прочего, работает в качестве «защиты от дурака» (в частности, от злонамеренного дурака). Хорошие институты — это именно страховка от неадекватного поведения конкретного человека. В кресле президента США за последние полвека оказывались люди, интеллект и адекватность которых были очень разными. Но это никак фатально не сказалось ни на эффективности американской политической системы, ни на работоспособности американской экономики. Идиотические решения, которые приходят в голову отдельным руководителям, либо тормозятся по дороге, либо гибнут на стадии имплементации. Если для защиты чувств верующих надо запретить выставку Х, то почему на тех же абсурдных основаниях не надо запретить и вообще все культурные мероприятия? Уверен, что нет такого художественного высказывания, которое не оскорбило бы хоть чьи-нибудь чувства. Так вот хороший институт — это система, которая затормозит такое странное решение или создаст механизм его оперативной отмены.
Защита от дурака — важнейший признак хорошего института. Как только институт перестает работать в этом качестве, происходит накопление хаоса. Сегодня ректору Иркутского университета нужно уволить доцента Петрова, и он увольняет его за то, что (по версии тех, кто выступал от имени университета в суде) он не был на работе с 8:30 каждый божий день. Завтра нужно либо заставлять всех преподавателей быть на работе к 8:30, либо делать вид, что ничего не случилось. Поскольку нет никакой необходимости равномерно применять «правило», можно делать любую глупость и творить любую несправедливость — это все равно останется разовым случаем, который можно оправдать и объяснить частными характеристиками человека, по отношению к которому нарушены правила (Алексей Навальный — занимался политической деятельностью, отдельный доцент — был координатором «Голоса»). Все понятно. Но прецедент создан. И все участники оборота лишаются каких-либо координат, поскольку никто не знает, какое индивидуальное «свойство» завтра окажется достаточным для того, чтобы применить аналогичную схему к конкретному индивиду. Только самые неумные верят, что уж с ними-то никогда ничего подобного не сделают.
Плохие институты — это такие, которые не создают ограничений для деятеля, для того, кем персонифицирован механизм принуждения к исполнению правила. Исполнитель всегда будет ленив, эгоистичен и часто неумен. Институт — это то, что его ограничивает. Не создает правила для тех, в отношении кого они применяются, но ограничивает исполнителя. И институты, которые создают рамки для энфорсера, хотя бы когда он «применяет закон» в отношении представителей элитных групп, — это и есть первый шаг к развитию. К сожалению, последние пять лет мы наблюдаем прогрессирующее сокращение количества ситуаций, в которых есть «нельзя категорически, потому что просто нельзя». И именно это и есть превращение не очень хороших институтов в плохие.
