12.12.2016

Григорий Голосов Добросо­вестные заблуж­дения

6 декабря в Италии прошел конституционный референдум. Граждане страны значительным большинством голосов (почти 60%) отвергли поправки, которые предлагал внести в основной закон страны ее премьер, Маттео Ренци. Потерпев поражение, Ренци исполнил свое обещание и ушел в отставку. Российская пропагандистская машина встретила этот итог с некоторым торжеством. Однако радоваться (как, впрочем, и печалиться) тут было, по правде сказать, особенно нечему. Итоги референдума не делают неизбежными ни новые выборы, ни полную смену правительства, а это значит, что в основном итальянский политический курс останется неизменным. В общем, для нас итальянский референдум ничего не меняет.

Но для самой Италии политические итоги референдума очень важны. Они действительно создают серьезную проблему для итальянского правящего класса. Но нам тут интересно другое. Референдум показывает, что в условиях, когда демократия сталкивается с трудностями, у нее остается достаточно инструментов, чтобы защитить себя, опираясь на волю народа. Эта воля может быть разумной и справедливой. Полагаю, что голосование против предложения Ренци помогло итальянцам — я не побоюсь громких слов — отстоять демократию. И это большой успех Италии как политического сообщества.

Но начну с того, почему Ренци инициировал этот референдум. Как известно, мужчинам, у которых есть власть, нужно только одно — еще больше власти, и такая мотивация тут явно присутствовала. Но об этом ниже. Сначала — о том, что основной мотив реформы, которую итальянцам было предложено одобрить путем всенародного голосования, был вполне добросовестным, направленным на решение серьезной проблемы, заметно снижавшей эффективность итальянских политических институтов.

Действующая Конституция Италии, принятая в 1947 году и с тех пор сохранившаяся в почти неизменном виде, содержит весьма редкое, почти уникальное по мировым меркам положение о так называемом совершенном бикамерализме. Слово «бикамерализм» означает, что итальянский парламент двухпалатный, и ничего особенного тут нет. А вот слово «совершенный» отсылает к действительно редкой ситуации, когда полномочия двух палат абсолютно равны.

Не секрет, что это положение было внесено в Конституцию по настоянию христианских демократов, которые опасались, что большинство в нижней палате рано или поздно получат коммунисты. Компартия пользовалась поддержкой в густонаселенных регионах Центральной Италии. Сенат итальянского парламента, как и большинство верхних палат в других странах мира, формировался таким образом, чтобы дать некоторое преимущество малым регионам, в которых влияние коммунистов было слабее. Таким образом, в нужный момент сильный Сенат мог бы стать последней гарантией против установления коммунистического режима.

Сыграть эту роль Сенату не пришлось. Большинства в нижней палате коммунисты так никогда и не получили. А поскольку христианским демократам удавалось доминировать в обеих палатах в течение нескольких десятилетий, то и реальные политические последствия совершенного бикамерализма были ничтожными. Ситуация изменилась, когда прежняя итальянская партийная система потерпела крах, в результате чего возникла вполне правдоподобная перспектива, что в двух палатах будут разные ведущие партии или коалиции. Понятно, что при парламентской системе такой сценарий ведет к катастрофическим последствиям. Попросту говоря, он не позволяет сформировать дееспособное правительство, поскольку оно должно пользоваться доверием обеих палат.

С этой точки зрения основная идея конституционной реформы — отменить совершенный бикамерализм, ограничив полномочия Сената, — была вполне разумной. Проблематичными оказались как общий контекст выдвижения этой идеи, так и некоторые важные детали. Общий контекст состоит в том, что в Италии, как и во многих современных демократиях, правящий класс не пользуется особым доверием граждан. Поэтому внимание к деталям необходимо. А они таковы, что реформа Ренци не только упразднила бы сильный Сенат, но и значительно снизила бы уровень парламентского контроля над правительством в целом.

До 2013 года нижняя палата итальянского парламента избиралась по системе, введенной при правлении Сильвио Берлускони. Откровенно мошеннический, антидемократический характер этой системы очевиден. Она как бы пропорциональная, но фокус в том, что партия или коалиция, завоевавшая относительное большинство голосов на выборах, получает бонус, дающий ей большинство мандатов. Скажем, на последних выборах коалиция, на которую опирается Ренци, получила меньше 30% голосов. Если бы правительство формировалось только нижней палатой, то она правила бы монопольно, и это явно расходилось бы с волей избирателей. На самом деле в Италии сейчас коалиционное правительство. И это — исключительно благодаря совершенному бикамерализму.

Когда Ренци шел к власти, его партия обещала изменить избирательную систему. Но не сказала как. Теперь мы знаем, как она ее изменила, потому что закон об избирательной реформе был-таки, после двухлетних проволочек, принят в прошлом году. И знаете что? Изобретенный Берлускони бонус никуда не делся. В целом, по моей оценке, избирательные правила стали только хуже. Конечно, от коврижек вроде незаслуженного бонуса способны отказаться немногие политики. Они ведь профессиональные оптимисты. Их не волнует, что на следующих выборах бонус может достаться конкурентам такого разлива, что весь мир содрогнется. Но для разумного избирателя упразднение совершенного бикамерализма без отмены бонуса выглядело как явное мошенничество, как стремление присвоить всю власть без санкции народа.

Не случайно кампания лагеря Ренци шла под лозунгом «Просто [проголосуй] „за“». То есть без особых раздумий. Мы это проходили. Надо сказать, что у Ренци для такой постановки вопроса было куда больше оснований, чем у давнего призыва «голосовать сердцем» за Ельцина. Италия — это не секрет — уже много лет балансирует на пороге серьезного финансового кризиса. Ренци удалось его отсрочить, если не предотвратить. Он успешный премьер. Однако успехи Ренци не побудили итальянцев быть к нему снисходительными.

Разумеется, итальянцы разбираются в политике не лучше, чем граждане других стран. Они бы, пожалуй, и впрямь проголосовали «за» без раздумий, если бы свободная пресса и оппозиционные политики не дали им пищи для ума. В ходе кампании в ведущих СМИ были полностью представлены аргументы как «за», так и «против». Вынесенный на референдум вопрос был сформулирован достаточно ясно. Люди имели возможность взвесить все обстоятельства и проголосовать осмысленно. Ренци, в свою очередь, выполнил обещание и ушел в отставку. Многие итальянцы — включая тех, кто голосовал «против», — возможно, пожалеют об этом. Но сожалеть об основном итоге референдума им не стоит, поскольку демократия основана на ограничении амбиций политиков. Даже если это хорошие политики.

Референдум — довольно двусмысленный инструмент, и он не очень органичен для либеральной демократии, основанной на принципе представительства. Авторитарные режимы часто используют плебисциты для того, чтобы оправдать ссылкой на волю народа решения, которые фактически эту волю ограничивают. Оно и понятно: именно потому, что люди мало думают о политике да и сложных слов (вроде «совершенный бикамерализм») зачастую не знают, обмануть их легко.

Это свойство массовой публики, увы, в полной мере присуще и современным демократиям. Многие считают, что недостаток взвешенной информации и эмоциональный тон политических дискуссий побудили британцев сделать неправильный выбор на недавнем референдуме по вопросу о выходе страны из ЕС. И, конечно же, немало нареканий вызвала президентская кампания в США, в ходе которой кандидаты обменивались не столько разумными аргументами, сколько эмоционально окрашенными обвинениями. Весьма серьезным ударом по идее прямого народного волеизъявления стал негативный результат референдума по процессу национального примирения в Колумбии.

В этих условиях легко прийти к выводу, что политикам лучше принимать правильные решения самостоятельно, ставить народ перед фактом (как это, собственно, и произошло в Колумбии, где мирное соглашение с повстанцами было утверждено парламентским актом). Итальянский опыт показывает, что реальная ситуация несколько сложнее. Да, массы часто заблуждаются. Но их заблуждения добросовестны. Относительно политиков такое допущение следует делать с осторожностью, ибо во главе их повестки дня всегда стоит максимизация собственной власти. Колоссальное информационное преимущество позволяет им манипулировать массовым поведением. Казалось бы, успех на любом референдуме у них в кармане.

Но демократическая инфраструктура — многопартийность и свободные СМИ — сужают пространство манипуляций, и тогда референдум дает не очень приятный для политиков, но стратегически правильный результат. Попросту говоря, народ напоминает политикам, что его доверие они должны заслужить делами, а не навязывать с помощью промывания мозгов и шумных пропагандистских кампаний. Если демократии нет, то референдум почти всегда служит орудием тирании. Но если демократия есть, то для ее укрепления может сгодиться и референдум.