В предыдущей заметке я упомянул о том ажиотаже, который вызвали у российской аудитории известия, что в соседней Финляндии правительством рассматривается возможность введения безусловного базового дохода — единообразной и безусловной ежемесячной выплаты фиксированной денежной суммы всем жителям страны, заменяющей множество условных пособий. При всем различии в оценках и степени правдоподобия в изложении фактов, разные авторы, как правило, сходились в одном: безусловный базовый доход — это признак большого успеха общественной и государственной системы. Дескать, «вот до чего дошел прогресс».
Конечно, если посмотреть на историю Финляндии за весь период ее независимости в целом (то есть, почти за 100 лет), то нельзя не признать, что страна достигла огромных успехов, которые особенно ярко смотрятся на фоне нынешнего состояния большинства других частей бывшей Российской империи. Тем не менее, если перейти к деталям современной политики, то картина оказывается более сложной и менее прямолинейной. Конкретные вопросы состоят в том, зачем именно финнам потребовался базовый доход, какие именно задачи они предполагают решить с помощью такой перестройки системы социальной поддержки и почему именно сейчас это стало так актуально. Ответы могут представлять очевидный практический интерес. Попробуем в этом разобраться.
Новый «больной человек Европы»
На самом деле, судя по всему, правительство Финляндии решило заняться базовым доходом — и вообще реформой системы социальной помощи — как говорится, не от хорошей жизни. Экономика страны в последние годы находится в крайне неблагополучном состоянии — как с точки зрения динамики, так и в сравнении с соседними скандинавскими странами, с которыми ее обычно сопоставляют. Не случайно министр финансов (и премьер-министр в предыдущем правительстве) Александр Стубб назвал Финляндию «новым больным человеком Европы».
Чтобы составить себе представление о состоянии экономики страны, полезно взглянуть на некоторые статистические данные (все приведенные ниже графики взяты с сайта Findicator). На графике, описывающем темпы изменения квартального ВВП по сравнению с соответствующим периодом предыдущего года (в %) видно, как после первоначального «восстановительного» роста после кризиса 2007–2009 года экономика снова вошла в рецессию, и в целом не растет уже как минимум с 2012 года.
Тот же показатель в расчете на душу населения после мирового экономического кризиса растет темпами, близкими к нулевым, и его рост не идет ни в какое сравнение с предыдущими межкризисными периодами 1975–1990 и 1993–2007 годов.
Экономика Финляндии весьма открытая, в большой степени ориентированная на удовлетворение внешнего спроса, причем именно ее открытость явилась одним из ключеых факторов послевоенных успехов в развитии страны. Поэтому очень показательна динамика импорта и экспорта. Если до кризиса 2007–2009 годов внешнеторговый оборот стабильно рос, причем экспорт превосходил импорт (а значит, страна сокращала общий уровень задолженности за счет высокой внешней конкурентоспособности), то после 2010 года внешняя торговля стабильно снижается, а экспорт в целом уравновешивается импортом.
Следующий статистический показатель, имеющий важное значение с точки зрения организации системы социальной защиты — это уровень безработицы. На приведенном ниже графике хорошо виден устойчивый тренд роста безработицы после 2009 года, причем по этому показателю Финляндия заметно уступает другим скандинавским странам: в 2015 году уровень безработицы там составлял 9,2%, в то время как в Швеции — 7,4, в Дании — 6,2, в Норвегии — 4,4 (данные Eurostat).
Наконец, для понимания нашей темы важны показатели государственных финансов. Государственные расходы Финляндии стабильно растут с начала прошлого кризиса, причем основная часть прироста обусловлена именно расходами на социальную защиту (подробные данные см. здесь). Такая динамика не могла не найти выражения в виде роста дефицита государственного бюджета и увеличения государственного долга, как показывает следующий график. Профициты 1998–2008 годов безвозвратно канули в лету.
С точки зрения нашего анализа важно даже не то, чем объясняются эти трудности, а то, чем объясняет их себе политическое руководство страны. Александр Стубб, будучи еще премьер-министром, как-то пошутил: "Jobs took our jobs". Он имел в виду, что, с одной стороны, финская компания Nokia проиграла конкуренцию компании Apple на рынке смартфонов, где когда-то была одним из лидеров, а с другой стороны, развитие мобильных устройств привело к снижению мирового спроса на бумагу, один из основных экспортных товаров страны. Кроме того, в качестве важной конъюнктурной причины часто приводится нынешний экономический кризис в России — стране, которая является одним из ключевых торговых партнеров Финляндии.
Однако многие, в том числе в правящей элите Финляндии, понимают, что одними «внешними шоками» вряд ли можно объяснить такую продолжительную и вязкую стагнацию.
Базовый доход и институциональные реформы
В апреле 2015 года в стране прошли парламентские выборы, по результатам которых три победившие партии сформировали в мае коалиционное правительство, которое можно назвать правоцентристским: первое место на выборах заняла партия «Финляндский Центр», второе — националистическая партия «Коренные финны», а третье — партия «Национальная коалиция», единственная из трех, которая может считаться более или менее последовательно прорыночной по своей идеологии. Программа нового правительства была опубликована 27 мая 2015 года. Раздел, посвященный описанию текущего состояния дел в стране, начинается так:
Финляндия, несмотря на множество своих сильных сторон, проходит виток упадка. Уровень безработицы высок, экономический рост затухает. Конкурентоспособность ослабла и находится сегодня на уровне, который на 10-15% меньше, чем у стран-конкурентов. Экспорт не вытягивает экономику. Не удается провести реформу системы социальной поддержки и рынка труда, хотя такая реформа является предпосылкой изменений в сфере занятости, предпринимательства и в структуре экономики. Ноу-хау не превращаются в инновации, а инновации не коммерциализируются. Мы утрачиваем конкурентоспособность, основанную на знаниях и умениях. Трудности в принятии решений, касающихся структурных изменений, подрывают веру в будущее. Жесткая система сковывает предприимчивость и творчество, притупляет инициативу людей и уменьшает их вовлеченность в жизнь общества. Из-за чрезмерного регулирования и администрирования Финляндия утрачивает свою маневренность и одновременно конкурентоспособность.
Как можно видеть, риторика довольно прорыночная, хотя в ней и чувствуется то, что программа была результатом компромисса. Но, если отвлечься от чисто публичной стороны дела, довольно естественно предположить, что на уровне «разговоров среди начальства» причины экономических проблем в целом понимаются достаточно адекватно.
Экономическая часть программы предусматривает ряд действий, направленных на уменьшение жесткости институтов рынка труда и рационализацию (снижение бремени) социального государства, хотя последняя сфера затрагивается очень осторожно и аккуратно. Базовому доходу в документе посвящено всего одно предложение в составе списка правительственных приоритетов в социальной политике: «провести эксперимент по внедрению базового дохода». Тем не менее, этот пункт в программу был включен, и соответствующие действия так или иначе должны осуществляться. Этим, кстати, финский сюжет отличается от недавнего швейцарского, где вопрос о безусловном базовом доходе был вынесен на общенациональный референдум — там это была инициатива группы граждан, а здесь это элемент программы коалиционного правительства.
Надо заметить, что базовый доход не является центральным пунктом реформаторских усилий правительства Финляндии. Это можно видеть хотя бы по тому, что чаще всего обсуждается в публичных дискуссиях и на страницах печати — гораздо больше споров вызывают попытки правительства уменьшить жесткость системы оплаты труда, основу которой составляют централизованные трехсторонние переговоры между профсоюзами, объединениями работодателей и правительством. Тем не менее, инициативы по реформированию системы социальной помощи тоже присутствуют в публичном поле, а административная машина продолжает делать свое дело.
Цели эксперимента и план дальнейших действий
Идея базового дохода в публичном поле Финляндии присутствует очень давно — впервые она была предложена, по-видимому, в книге двух профессоров Я. Уоттила и П. Ууситало «Занятость, право и экономика», вышедшей 1984 году. После этого она высказывалась как в публикациях, так и в виде политических инициатив (например, по некоторым сведениям, во время парламентских выборов 1987 года). К концу 90-х она перекочевала уже в меморандумы политических партий и в ведомственные программы исследований.
Практической деятельностью по разработке и внедрению базового дохода занимается Управление социального обеспечения (Kela) — надо отметить, что данная тема разрабатывается в рамках этого ведомства довольно давно, некоторые публикации относятся к 2007 году. После включения соответствующего пункта в правительственную программу, Kela приступило к его реализации; весь проект эксперимента возглавляет директор Kela по исследованиям профессор Олли Кангас (см. общую информации о ходе проекта на английском языке и полезные ссылки здесь). График реализации выглядит следующим образом:
(1) Предварительное исследование. Его цель — определить конкретную модель базового дохода, которую можно было бы испробовать в эксперименте. Сроки — с конца октября 2015 года по 30 марта 2016 года.
(2) Подготовка к эксперименту, разработка конкретного плана — до декабря 2016 года.
(3) Принятие правительственного решения о проведении эксперимента — декабрь 2016 года.
(4) Собственно эксперимент — 2017–2018 год.
(5) Подведение итогов эксперимента и возможное принятие решения о внедрении базового дохода — начало 2019 года. В скобках заметим — аккурат к новым парламентским выборам, так что реализовывать это дело придется новому правительству, если вообще придется.
Здесь сразу возникает вопрос: зачем вообще городить весь этот огород? Теоретические преимущества перехода к базовому доходу от традиционных условных пособий хорошо известны (см. мою предыдущую заметку), и они четко формулируются во всех правительственных и ведомственных документах в виде целей всей этой реформы:
— уменьшение числа людей, не получающих положенную помощь;
— сокращение бюрократической работы, связанной с выплатой пособий и налогообложением, упрощение процедур;
— создание устойчивых стимулов к занятости, ликвидация застойной бедности.
Тем не менее, переход к практической реализации сразу порождает ряд вопросов.
Во-первых, суммы и качественный состав традиционных условных пособий сильно различаются для разных получателей. Это связано с самой природой условных пособий — их может быть довольно много, так как существует много разных причин неблагополучия. Многообразие ситуаций, в которых оказываются получатели традиционных пособий, очень велико. Предлагается же заменить их единым денежным пособием. Понятно, что одни от этого выиграют, другие проиграют, и это будет иметь прямые политические последствия для правительства, которое будет проводить эти меры. Какой должна быть сумма единого безусловного дохода и каковы должны быть процедуры перехода к нему, чтобы политические осложнения «не вышли за пределы управляемости»?
Во-вторых, можно заменять единым базовым доходом не все пособия, а только их часть, тем самым снижая уровень непосредственных политических осложнений. Можно придумать много таких частичных моделей. Обратной стороной такого подхода станет то, что преимущества базового дохода буду реализованы лишь частично. Какие здесь есть варианты у правительства, которое будет проводить реформы? Какие модели базового дохода могут быть использованы, и каких результатов можно от них ожидать?
В-третьих, во многих странах, включая Финляндию, сами условные пособия состоят из нескольких частей. Одна их часть — та, которая реализует базовые конституционные гарантии социальной защиты — действительно, более-менее единообразна и находится на минимальном уровне. Другая часть, условно говоря, «трудовая», зависит по величине от прежних заработков получателя пособия — например, часть пособия по безработице может быть пропорциональна недавним заработкам безработного, так как он платил взносы в страховой фонд пропорционально этим заработкам. Вопрос состоит в том, должен ли единый базовый доход заменять обе части пособия или только одну — ту, которая обеспечивает минимальные гарантии. Не приведет ли отмена «трудовой» части к возникновению чувства несправедливости у граждан и к искажению экономических стимулов?
Наконец, существуют и традиционные страхи — не приведет ли гарантированная выплата базового дохода к тому, что слишком много граждан просто будут его «проедать и пропивать», вести паразитический образ жизни вместо того, чтобы получить стимулы к зарабатыванию дополнительных доходов собственными усилиями? Иными словами, не предлагает ли теоретическая модель какую-то неадекватную картину системы стимулов получателя пособий?
Ответить на все эти вопросы и призвана исследовательская и экспериментальная часть проекта.
Предварительное исследование было закончено и опубликовано в срок; краткий обзор результатов можно также посмотреть в англоязычной презентации Олли Кангаса. Оно было проведено консорциумом, в который вошли крупнейшие университеты Финляндии, а также ряд исследовательских организаций. В этой работе были проанализированы всевозможные концепции базового дохода, опыт проведения подобных экспериментов в других странах (от Индии и Кении до США, Канады и Нидерландов), правовые, экономические и социальные аспекты внедрения его в Финляндии, а также проведено микроэкономическое моделирование поведения различных категорий получателей базового дохода.
Перед предварительным исследованием ставились следующие конкретные задачи:
— определить, какие модели базового дохода следует «обкатать» в эксперименте и, соответственно, каковы должны быть суммы базового дохода, соответствующие этим моделям;
— решить, какую часть базовых выплат и «трудовых» выплат должен заменить базовых доход;
— выяснить, какие модели налогообложения должны соответствовать тем или иным моделям базового дохода;
— определить, каким образом базовый доход может быть реализован в условиях, задаваемых конституцией Финляндии и законодательством Европейского союза.
Исследователи рассмотрели следующие модели:
1) «чистая» модель: базовый доход, заменяющий большинство условных социальных выплат;
2) частичный базовый доход, покрывающий только базовые пособия (минимальные пособия по безработице, минимальная медстраховка, пособие по материнству, минимальное пособие по бедности и т.п.), но не выплаты, зависящие от заработка («трудовая» или «страховая» часть) и особых условий;
3) отрицательный подоходный налог;
4) другие модели частичного базового дохода, например, в сочетании с моделью workfare («пособий, обусловленных участием», о которых будет сказано ниже).
В конечном счете авторы исследования приходят к выводу рекомендовать правительству опробовать в эксперименте вариант 2 — частичный базовый доход, покрывающий только базовые гарантии, предусмотренные конституцией, но не «трудовую» часть выплат. Окончательная сумма базового дохода, которую будут выплачивать в рамках эксперимента, пока не определена, но она как минимум должна покрывать нынешний уровень базовых гарантий (550—600 евро в месяц).
Сейчас продолжается разработка плана эксперимента, и окончательные решения по его дизайну пока не приняты. Обсуждаются варианты выборки в несколько тысяч участников (не меньше 7000), репрезентативной как в масштабах страны, так и с точки зрения разных типов территорий. Некоторые муниципалитеты выразили желание принять участие в эксперименте.
Из всего сказанного можно сделать следующие предварительные выводы. Административная машина «закрутилась». Эксперимент скорее всего будет проведен. Однако пока что рано делать какие-либо хлесткие заявления, которые так любит пресса, типа «всем финнам будут просто так раздавать по тысяче евро в месяц!» До этого еще очень далеко.
Тем не менее, жизнь не стоит на месте. Процессы, идущие сейчас в экономике стран зоны евро, а также общая динамика европейского интеграционного проекта, вполне могут привести к тому, что еще до окончания эксперимента правительство может столкнуться с необходимостью предпринять какие-то резкие шаги (или хотя бы продемонстрировать такую решимость).
«Пособие, обусловленное участием» (workfare) — параллельный проект?
Пока «правая рука» правительственного аппарата Финляндии, Kela, занимается продвижением базового дохода, его «левая рука», министерство труда и юстиции (а до этого, министерство социальной защиты и здравоохранения), разрабатывает совсем другую идею. Речь идет о модели социальных выплат, первоначально придуманной в США и получившей там название workfare (слово, образованное из двух: work – «работа» и welfare — «пособие»), а в Финляндии называемой «пособием, обусловленным участием». В соответствии с ней человек имеет право на получение пособия (или его части) лишь на том условии, что он участвует безвозмездно в выполнении общественно полезных работ, таких как уборка территории или помощь инвалидам. Иными словами, в противоположность безусловному базовому доходу, здесь получение пособия, наоборот, обставляется дополнительным условием.
По поводу этой модели, как и по поводу предыдущей, давно идеи дискуссия, как академическая, так и политическая. Критики «пособия, обусловленного участием» подчеркивают, что оно представляет собой «возвращение к принудительному труду». Сторонники же его рассчитывают, что оно поможет решить проблемы, порождаемые традиционным социальным государством.
Очевидно, что безусловный базовый доход и пособие, обусловленное участием — это две очень разные модели, отличающиеся по своей философии. Тем не менее, их цели отчасти совпадают — и в том и в другом случае есть стремление создать дополнительные стимулы к поиску производительной оплачиваемой работы и уменьшить (или компенсировать) бремя расходов на социальную поддержку. Более того, эти две модели могут быть реализованы одновременно, когда часть пособий заменяется базовым доходом, а другая часть переводится в режим workfare — такой вариант рассматривался в предварительном исследовании по базовому доходу.
Как и в случае с базовым доходом, правительство пока не приняло никаких окончательных решений, хотя исследования ведутся и их материалы публикуются. Но независимо от того, какая модель и в каком варианте будет в конце концов принята и к чему приведет ее реализация на практике, не будем забывать, что все эти инициативы предпринимаются «не от хорошей жизни».
Заключение
Эксперимент по внедрению безусловного базового дохода, который сейчас разрабатывается в Финляндии, — это не триумф социального государства и не признак наступившего бесплатного изобилия. Это одна из мер принимаемых в условиях серьезного кризиса для смягчения бремени социального государства и для купирования его угнетающего воздействия на развитие экономики и общества.
Сторонники модели базового дохода полагают, что она будет успешно реализована в стране, и потенциальный выигрыш от нее не будет сведен на нет неэффективностью и корыстными интересами бюрократии. Несомненно, они рассчитывают на эффективность и относительную некоррумпированность бюрократии «скандинавского типа», а также на по-прежнему крепкую трудовую этику жителей своей страны. Насколько такие надежды обоснованы, покажет будущее.
В любом случае, этот эксперимент представляет интерес с точки зрения опыта реформаторской политики, и мы будем продолжать следить за его ходом.
