4 октября руководитель Федеральной резервной системы США Бен Бернанке выступил на ежегодной конференции независимого аналитического центра Rhode Island Public Expenditure Council (RIPEC), куда он был приглашен сенатором от штата Род-Айленд Джеком Ридом. Его речь, озаглавленная «Бюджетная устойчивость и бюджетные правила», посвящена проблеме, о которой мне уже доводилось писать в одной из колонок, — близящемуся радикальному, кризисному изменению всей системы государственных финансов США (и, добавим, всех остальных развитых стран). Тот факт, что об этом публично говорит человек, находящийся на самой вершине американского и мирового экономического истеблишмента, сам по себе примечателен. Тем, кто интересуется современными макроэкономическими проблемам, стоит прочесть речь целиком (хотя сразу должен предупредить, что по степени зубодробительного занудства и количеству монотонных повторов одного и того же разными словами тексты Бернанке, пожалуй, не уступят статьям и диссертациям российских экономистов, посвященным какой-нибудь инновационной экономике). Здесь же я позволю себе высказать несколько комментариев.
Быка за рога
Ключевой факт Бернанке формулирует прямо в первом абзаце:
Недавняя глубокая рецессия и медленный процесс восстановления создали серьезные бюджетные трудности не только для многих домохозяйств и предприятий, но, кроме того, и для правительств. Действительно, в США органы публичной власти на всех уровнях пытаются справиться не только с краткосрочными последствиями ослабления экономики, но и с долгосрочными затруднениями, которые будут порождаться необходимостью пенсионного обеспечения и медицинского обслуживания стареющего населения.
Обойти эту проблему не удастся: ответ на эти вызовы потребует от политиков и общества принятия некоторых трудных решений и готовности пойти на определенные жертвы.
Однако история недвусмысленно учит, что страны, которые постоянно тратят больше, чем позволяют им собственные средства, страдают от замедления роста доходов и жизненного уровня и оказываются больше подвержены экономической и финансовой нестабильности.
В последующих абзацах руководитель ФРС развивает и конкретизирует свои мысли по поводу «вызовов». Выразив некоторый оптимизм по поводу сокращения размеров бюджетного дефицита в результате экономического оживления, он продолжает:
Если нынешняя политическая ситуация не изменится, то, при условии реалистичных допущений относительно экономического роста, отношение федерального долга, за исключениям долга бюджета перед федеральными внебюджетными фондами [federal debt held by the public], к национальному доходу будет расти увеличивающимися темпами, в результате чего федеральный бюджет в ближайшие годы будет следовать траектории, которая не может продолжаться неограниченно долго. Более того, по мере роста национального долга будут расти и соответствующие процентные выплаты, что в свою очередь будет дополнительно увеличивать запланированный дефицит. Ожидание большого и все более увеличивающего дефицита в будущем может сдерживать текущие расходы домохозяйств и предприятий — например, через снижение уверенности в долгосрочных перспективах экономики в целом или через увеличение неопределенности в отношении будущего налогового бремени и государственных расходов — и тем самым тормозить экономическое оживление. Обеспокоенность по поводу состояния государственного бюджета в долгосрочном плане может также повлечь за собой снижение гибкости фискальной политики при реагировании на текущую экономическую ситуацию».
Обратите внимание на последнее предложение, где говорится о «гибкости фискальной политики». В переводе с бюрояза на более привычный естественный язык это означает, что, видя состояние бюджета, кредиторы попросту откажутся ссужать американское государство по нынешним рекордно низким процентным ставкам.
Бернанке отмечает, что наибольшую проблему для федерального бюджета представляют программы, связанные со здравоохранением, и лишь во вторую очередь — с пенсионным обеспечением, а также посвящает некоторую часть речи грядущим финансовым трудностям штатов и муниципалитетов, которые очень похожи на трудности федерального правительства:
В Род-Айленде, как и в других штатах, выход на пенсию государственных служащих вместе с непрерывно растущими расходами на здравоохранение приведет к тому, что удовлетворить обязательства по пенсионному обеспечению и медицинскому обслуживанию пенсионеров будет становиться все труднее и труднее. Оценки величины необеспеченных пенсионных обязательств всех штатов вместе колеблются в широких пределах, однако некоторые исследователи обосновывают весьма существенную сумму — 2 триллиона долларов по состоянию на конец 2009 г. Оценки обязательств штатов по оплате медицинских услуг для вышедших на пенсию служащих отличаются еще большей неопределенностью, потому что очень трудно прогнозировать на десятилетия вперед расходы на медобслуживание. Тем не менее, согласно одному недавно проведенному расчету, обязательства всех правительства штатов в совокупности составляют почти 600 миллиардов. Эти выплаты на здравоохранение осуществляют по перераспределительной [pay-as-you-go] схеме и поэтому могут стать серьезным бременем для бюджетов штатов в ближайшие годы по мере того, как большое число сотрудников будет уходить на пенсию.
Отметив, что у других развитых стран ситуация еще хуже, так как в США население в целом помоложе, Бернанке в свойственной ему манере занудного университетского профессора экономики опять возвращается к ключевому вопросу:
Как я уже говорил, прогнозы Бюджетного управления Конгресса и других рисуют картину будущего бюджетного дефицита и долга, которые растут неограниченно и все более ускоряющимися темпами. Конечно, прогнозы в определенной степени являются всего лишь гипотетическими построениями. Такого рода неустойчивые траектории роста дефицита и долга не могут реализоваться практически по определению, поскольку кредиторы никогда не захотят давать в долг стране, у которой отношение бюджетного долга к национальному доходу неограниченно растет. Мудрый экономист Герберт Стейн однажды сказал: «То, что не может продолжаться вечно, обычно когда-нибудь заканчивается». В какой-то момент так или иначе произойдут изменения в бюджетной сфере, достаточные, чтобы стабилизировать федеральный бюджет. Единственный реальный вопрос состоит в том, будут ли эти изменения результатом осторожного и продуманного процесса, в ходе которого будут взвешиваться приоритеты , а людям было предоставлено достаточно времени, чтобы приспособиться к изменениям в государственных программах и налоговой политике, либо же необходимые изменения будут быстрым и болезненным ответом на надвигающийся или начавшийся бюджетный кризис.
И снова:
При всей неопределенности, связанной с долгосрочными экономическими и бюджетными перспективами, одно можно сказать с уверенностью: нынешний президент и Конгресс, как и будущие президенты и составы Конгресса, должны принять некоторые весьма жесткие решения, которые должны вывести показатели бюджета на реалистичную траекторию.
Мертвому припарки
Мы вскоре вернемся к последней цитате. Сейчас же я отмечу, что остальная часть речи Бернанке посвящена так называемым «бюджетным правилам» [fiscal rules], которые он определяет следующим образом:
Бюджетные правила — это установленные законодателями конвенции, призванные повысить финансовую ответственность посредством наложения ограничений на возможные решения по поводу государственных расходов и налогов. Например, бюджетные правила могут налагать ограничения на ключевые агрегированные показатели бюджета, такие как общая сумма государственных расходов, дефицит и долг.
На протяжении почти половины текста Бернанке превозносит «бюджетные правила», но в конце концов сам же и заявляет:
Хорошо сконструированные бюджетные правила не могут заменить политическую волю к принятию трудных решений, однако опыт США и международный опыт подсказывает, что они могут быть полезными для законодателей в определенных обстоятельствах.
Причина понятна: законодательный орган — суверен, т.е. хозяин своего слова: захотел — дал слово, захотел — взял обратно.
Короче говоря, «бюджетные правила» — это бюрократическое словечко, обозначающее нечто, с чем все согласны, о чем все готовы непрерывно говорить, но никто не хочет осуществлять. Их близким российским аналогом, по-моему, является «снижение административных барьеров для бизнеса»: болтовня идет, наверное, столько же, сколько в России существует легальный бизнес, а барьеры все растут и растут.
Итак, покончив с «бюджетными правилами», вернемся к делу.
Великий дефолт
Итак, сам Бернанке, великий и ужасный, признает, что банкет не может продолжаться вечно, и пора готовиться к его завершению. Более того, руководитель ФРС даже указывает на то, как именно будет подан сигнал об окончании: кредиторы откажутся ссужать федеральное правительство США по нынешним исторически низким ставкам.
Ни для кого уже не секрет причина этих исторически низких ставок по государственным долговым бумагам. С одной стороны, «обычные» заемщики — домохозяйства и предприниматели — в нынешних неблагоприятных экономических условиях не хотят наращивать долги. Боятся — и правильно делают. С другой стороны, банки тоже не хотят расширять кредитование «обычных заемщиков», так как считают риск невозврата слишком большим. Тоже боятся — и тоже правильно делают. Соответственно, банки кредитуют правительство либо держат деньги на счетах в ФРС в виде «избыточных резервов», на которые тоже «капает» небольшой процент. Все это происходит на фоне неомеркантилистской политики азиатских стран (в первую очередь, Китая и Японии), которые стремятся поддерживать низкий курс национальной валюты относительно доллара путем скупки долларов центральными банками с последующей скупкой на вырученные доллары американских государственных облигаций.
Ситуация может резко измениться, и не только от того, что кредиторы неожиданно «прозреют» и разуверятся в надежности американского государственного бюджета.
Например, серьезное экономическое оживление, в ходе которого банки начнут кредитовать частный сектор и тем самым наращивать денежную массу, вызовет рост инфляционных ожиданий и, соответственно, процентных ставок. Или, другой пример, китайское правительство, желая остановить раскручивание инфляции у себя в стране, резко сокращает покупки американских государственных облигаций. Рост процентных ставок по государственным долговым бумагам резко ускорит наступление бюджетного кризиса, так как существенно повысит издержки на обслуживание долга. Нынешний долг федеральное правительство США, разумеется, выплатить не сможет. Наступит время Великого дефолта. И вот тут встанет вопрос: как именно произойдет этот дефолт? При всем разнообразии возможных вариантов, в принципе существует два базовых сценария: прямой дефолт (отказ от обязательств) и высокая инфляция (даже гиперинфляция).
В первом случае — при прямом дефолте — пострадают держатели государственных обязательств, явных и неявных. Существуют разные варианты такого отказа от обязательств, отличающиеся друг от друга тем, кто именно будет «кинут». Если правительство объявляет дефолт по ценным бумагам (а это скорее всего неизбежно при данном сценарии), то проиграют держатели этих бумаг — азиатские центральные банки, крупные американские банки и финансовые компании, пенсионные фонды, мелкие инвесторы и т.д. Если дефолт будет включать сокращение пенсионных выплат и резкое увеличение пенсионного возраста — пострадают нынешние и, частично, будущие пенсионеры. Разумеется, скорее всего будут урезаны различные программы расходов, в результате чего пострадают многочисленные группы получателей бюджетных контрактов и прямых выплат.
Во втором случае — при дефолте посредством инфляции — в отличие от прямого дефолта пострадают все кредиторы, все получатели бюджетных выплат, все пенсионера и, вдобавок, все держатели долларов как таковых. Заметим важную деталь: высокая инфляция, а тем более гиперинфляция и крах доллара, буду означать смертельный удар по банковской системе, которая живет именно тем, что является кредитором.
Выбор между сценариями прямого дефолта и дефолта через инфляцию — это тот ключевой, экзистенциальный выбор, перед которым встанет Америка с приближением бюджетного кризиса. И здесь уместно вспомнить: а что это Бернанке возлагает ответственность за «весьма жесткие решения» именно на президента и Конгресс? Он кто вообще такой? Простой университетский профессор или руководитель центрального банка США — самого главного центрального банка в мире?
Кто кого сборет — слон или кит?
И здесь мы подходим к интересному и важному политическому вопросу. Понятно, что решение о выборе сценария Великого дефолта — прямой дефолт или дефолт через инфляцию — будет принимать американский истеблишмент, та правящая элита, которая и принимает на деле ключевые решения такого рода. Но эта элита неоднородна. Для простоты удобства дальнейшего изложения я выделю две ее «фракции», которые буду условно называть «Уолл-Стрит» и «Вашингтон».
Уолл-Стрит — это, грубо говоря, крупные банкиры и финансисты. Их бизнес состоит в том, чтобы брать и давать в долг, по возможности ограждая себя от конкуренции с помощью регулирования, а от последствий собственных ошибок — с помощью центрального банка и вливаний из государственно бюджета (как это было в 2008 году).
Вашингтон — это политики. Их бизнес, опять же говоря весьма упрощенно, состоит в том, чтобы покупать политическую поддержку избирателей и групп влияния за счет государственного бюджета и таким образом продлевать свое политическое существование в качестве распорядителей этого бюджета.
Для Уолл-Стрита более предпочтительным является сценарий прямого дефолта.
Во-первых, государство — лишь один из их должников, и даже дефолт по государственным облигациям не будет для них тотальным обесцениванием активов. Во-вторых, крупнейшие банки наверняка смогут сбросить государственные облигации центральному банку, так как будут заранее знать о надвигающемся дефолте. В-третьих, отказ государства от исполнения разных других обязательств вообще их не затронет.
Для Вашингтона более предпочтителен инфляционный сценарий. Он позволит политикам продолжать свою игру — покупку политической поддержки, пусть даже обесценивающимися долларами. А вот прямой дефолт будет означать для них прямое и открытое нарушение данных обещаний и, соответственно, конец политической карьеры.
Когда наступит час расплаты, Уолл-Стрит будет тянуть в сторону прямого дефолта, а Вашингтон — в сторону инфляционного сценария. Разумеется, это очень упрощенная картина, реальность гораздо сложнее. Большую роль будет играть идеология и массовые эмоции, да и народ как таковой вряд ли останется в стороне, о чем свидетельствует развитие Движения Чаепитий [Tea Party Movement]. Тем не менее, описанные выше интересы являются ключевым фактором, к тому же они сами давно уже стали частью соответствующих идеологий.
Федеральная резервная система — это организация банкиров, созданная банкирами и для банкиров (подробнее об этом можно прочитать, например, в книгах Мюррея Ротбарда «Показания против Федерального резерва» и «История денежного обращения и банковского дела в США: с колониального периода до Второй мировой войны». В свете этого факта заявления Бернанке о том, что именно президент и Конгресс должны нести ответственность за принятие «жестких решений», можно интерпретировать как своего рода сигнал, первое предупреждение Вашингтону от Уолл-Стрита: ФРС не будет спасать бюджет (т.е. политиков) путем раскрутки инфляции, т.е. прямой покупки государственных облигаций (именно это в просторечии называется «печатанием денег»). Разрушение американской денежной системы — это не та цена, которую банкиры готовы заплатить за временное сохранение позиций политиков.
Конечно, когда наступит час расплаты, у политиков останутся некоторые средства в арсенале, при демократии законодатель — суверен, и Конгресс вполне может принять решение о национализации ФРС. Тогда станет неизбежным инфляционный (даже гиперинфляционный) сценарий. Но удастся ли политически провести такое решение? Какую позицию займет подавляющее большинство избирателей? Разумеется, мы не можем сейчас сказать, кто кого сборет — Уолл-Стрит или Вашингтон. Но канва сюжета прорисовывается уже сейчас. Будем следить за развитием событий — нас это все очень даже касается.
